台湾：人口限制政策，一路走来不后悔？

　　%2.改，社会不抚养超生儿
　　1983年1月11日对《纲领》第一次修订。第一条便将蒋经国的要求宜接写入：“加强人口教育,节制生育,缓和人口增长,以期1989年台湾地区人口自然增长率递减至12.5‰以下。”
　　“人口数量”由原先的第三部分调至第二部分,紧随“总则”之后处于首当其冲的位置上。将原先属于“人口品质”末条的“倡导男满20岁女满18岁为适宜之结婚年龄”纳入“人口数量”首条,并改为“倡导男25岁以上, 女22岁以上为适宜之结婚年龄”。同时在第7条中提出“修订现行法令中隐含鼓励生育作用之条文,以达降低人口出生数之实效”。
　　这就意味着当局开始使用经济和法律手段来制约人口的出生。
　　与修订后的《纲领》一同公布了《加强推行人口政策方案》，在“配合人口政策, 建议修正下列事项之法规”列出5点，更改了与节育工作有抵触的各项法观。
　　1.所得税法第17条所规定抚养子女宽减额应加限制,以不超过两人为原则。
　　2.依法令规定之生育补助及保险生育给付对于生育第三个以上子女不予补助。
　　3.各级机关及公营事业单位兴建国民住宅配瞥时, 应规定申请人之最低年龄男子不低于25岁, 女子不低于22岁。家庭人口数除直系尊亲属外, 不列为配售面积之标准。
　　4.军公教及公营事业人员结婚补助, 规定其最饭年龄男子不得低于25岁, 女子不得派于22岁, 子女教育补助费对第三个以上子女不予补助。
　　5.依法令规定之生育医疗费用对于生育第三个以上子女应自行负担。
　　
　　可惜，没有像对岸一样收社会抚养费，更别说采取什么强制手段。结果，民众的生育欲望太强，人口持续增长。1987年台湾的人口总量己高达1967万人,有专家对大众充满担忧的估算：两年内必突破2000万人的大关。
　　不过1983一1986年的规划结束时,竟出现了“超前”完成的情况,原订增长率指标为1.59%,竟降至1.103%。
　　当然，同时出现了在定政策之初专家们曾保证不会短期内出现的新问题。先是出现学校大幅减班, 而后是劳动力供给不足，接着是人口趋向老龄化。有专家认为，岛内资源有限，人口规模最可怕，而这些新问题不重要，自动化可以解决。

　　%3.再改，继续控制增长率,还是维持
　　1988年4月,“行政院”通过再次修订的《纲领》,以及修订后的《方案》,把目标延至2000年,人口自然成长率降至8‰,同时在第一条的措辞上进行了些微更动：
　　原条款：加强人口教育, 缓和人口成长。
　　修订后：继续实施人口教育,推行家庭计划, 以缓和人口成长。
　　修订后的条文彻底根除了专家“国家控制生育”的念头，明确“家庭计划”，并为政策转型埋下伏笔。紧接着1988年6月国民党中常会通过“政策政纲案”，提出“制定合理的人口政策, 重视优生保健, 提高人口素质, 维持适当人口增长率, 实施区域计划, 促进人口合理分布”。它使“控制人口增长率”的位置从第一变成了第二, 而且提法也由“缓和”变成“维持”。
　　由于国民党当局在人口政策上对“第二”和“第三”向来有“大说小干”或“只说不干”的传统, ,这就强烈地暗示刚刚通过的《纲领》修改稿有不合理的地方, 表露出当局打算将人口政策从消灭增长率移转到保护增长率。
　　因而这提法上的变化引起舆论界和人口学界的关注,有专家担心“如此修正可能对民众有误导作用, 才刚开始下降的人口增长很容易迅速反弹”
　　为此, 内政部长吴伯雄矢口否认二者有不同, 并表示,“2000年人口白然增长率降至8‰的目标不会变”。
　　但令人口专家郁闷的是从1989年开始, 家庭计划的宣导口号被改为“两个恰恰好, 一个嫌太少”。好在令专家们欣慰的是，仍将完成增长率控制的预期目标，台湾的人口自然增长率从1968年的23.43‰大幅下降至1991年的10‰。
　　1991年统计，育龄妇女平均总和生育率由1981年的2.455个下降至1.7个, 已经低于人口的替代水平。
　　只是面对1992年台湾65岁以上老年人口占6.7%的比重，专家们再三作出的养老不成问题的保证，让当局感到怀疑，所以未到预定的2000年，就提前再改《纲领》。

　　这证明了人口爆炸的担忧是不必要的

　　吹喇叭等猴子

　　4.再改，还要维持住千年目标吗?
　　 1992年4月,《纲领》第三次修订：将原来的“缓和人口成长”的基本方针改为“维持人口合理成长”。同时《方案》的“修正方案”认为, 对军公教人员及公营事业人员取得结婚、生育及国宅配给上不利节育的各类补助的5点限制,已“不符合时宜, 将检讨删除”。
　　 同年10月15日通过的“人口政策纲领”及“加强推行人口政策方案”两项修正案, 删除了在2000年把“人口自然成长率递降至8‰以下目标”的提法。
　　 有专家批评，现阶段仍存在较大人口膨胀压力的情况下实行鼓励生育的做法,是操之过急，应待进一步研究。
　　 可惜，他们悲伤的看到当局顽固的出台《纲领》修正案，这意味着将重新适度鼓励生育,也标志着以节制生育,控制人口增长率，（还不是对岸的控制人口数量）为主旨的计划生育工作至此划上了句号。

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　　研究论文
　　台湾社会学刊，2007年12月 第39期，页65-106
　　台湾人口政策的历史形构
　　蔡宏政
　　蔡宏政 南华大学应用社会学系助理教授（hjtsai@mail.nhu.edu.tw）。本文为国科会计划「全球化与区域化下的中国发展」（NSC95-2412-H-343- 001-MY2）之部份成果。作者感谢陈宽政教授与杨静利教授在本文写作过程中提供丰富的台湾人口资料，内政部人口政策科杨妙娟小姐协助取得内政部「人口政策委员会」会议纪录。
　　本文初稿曾在2006年台湾人口学会年会中发表，感谢评论人张明正教授提供修改意见。台湾社会学刊的三位审查人与编委会的修改建议使作者获益良多，在此一并致谢。本文谬误之处，自然应由作者负责。
　　收稿日期：2007/4/20，接受刊登：2007/12/14。
　　

　　中文摘要
　　本文是对台湾战后人口政策的一次傅科式考察，焦点集中分析从1950年代末期到1960年代末期，台湾家庭计划为何成为一个功效卓著的权力－知识综合体之历史形构过程。本文首先从形式人口学的「客观定律」开始，说明台湾的人口转型是一个「被压缩的」过程，而人口学文献对这一被压缩的人口转型所提供的解释不足，国家的强力干预并没有被很好地考虑进去。因此，我们挖掘当时国府制订节育政策的转折，指出家庭计划的主导力量事实上是美国当时的地缘政治经济考虑，美国政府一方面透过台湾的政府单位制定人口政策，另一方面则训练人口学者、组建「民间」团体，来形成一个有效执行家庭计划的权力－知识综合体。最后，我们对家庭计划「生产性」的正反面进行评估，说明这个权力－知识综合体的有效性范围，以及它的负面冲击─生育率加速下跌带来的快速人口老化，台湾社会对人口老化现象感受的钝化，使得一个「生产性」的鼓励生育政策无法诞生。
　　关键词：权力－知识综合体、人口转型、家庭计划、东亚地缘政治、人口老化

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　　事实上，从内政部出版的「人口政策数据汇编」我们可以发现，台湾战后的人口议题与政策（表1）明显地有两个历史转折，一是1959年蒋梦麟发表「让我们面对日益迫切的台湾人口问题」之后，二是1990年新家庭计划的宣示。在第一个转折之前，人口政策主要是1941年通过的「民族保育政策纲领」，该纲领基本上仍遵循「国父遗教」，强调「民族繁衍」（也就是担心「大家生太少了」），之后国民政府撤退来台，「十年生聚，十年教训」作为厚实反攻大陆的基础，鼓励生育仍然是政府的人口思考主轴。蒋梦麟召开记者会高声疾呼节育的必要性，并与许世巨说服省长周至柔以「孕前卫生教育」名义推动节育，国家政策乃逆
　　转为支持美国早已提倡之家庭计划（详后述），「人口问题」因此转变为「大家生太多了」。然而，在1990年代之后，人口转型接近尾声，人口结构因生育率长期下跌而日益老化，因应对策（如年金、健保、鼓励生育）逐渐成为社会与国家政策的关注焦点，所以目前的「人口问题」又转而成为「大家生太少了」。

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　　因此，在战后台湾人口政策的发展中，以节育为核心的家庭计划占据着人口政策转折的关键地位。是家庭计划把「民族繁衍」的生育观点转变为「生太多不利于国家发展」，也是家庭计划彻底施行使得台湾的生育率「加速」下跌，导致今日人口老化速度来临得更快，「生太少」的社会与经济冲击性也更强。据当时家庭计划主事者的说明，台湾的家庭计划之所以能获得举世无匹的辉煌成就，主要是马尔萨斯人口论在当时的正确性（孙得雄语：「真理只有一个」）、计划执行上的「科学化」，以及有识之士为家庭计划的长程目标持续不辍，有效突破家庭计划执行之禁忌（反攻复国与民族繁衍）（陈肇男、孙得雄、李栋明2003：iii, 5, 11）。在这样的论述中，这一公共政策的成功，首先是因为「正确的科学知识」做为决策与执行的依据，其次是行政力量把这一正确知识因地制宜地持续推动。家庭计划作为「台湾的人口奇迹」，它所体现的是公共决策中，知识与行政权力的完美结合，改变了「错误的」政治禁忌。
　　

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　　然而，这个节育论述其实是以「正确的科学知识」隐藏一个关键性的政治权力布局转变。在节育论述中，节育之所以必要，是因为台湾的经济成长无法负担人口成长的速度。但是，这个论点成立的前提是假设台湾的人口不会再「打回大陆去」，而是设定在自给自足的发展方向上，换句话说，只有当「反攻大陆」不再是一个发展的选项时，引用马尔萨斯的理论来说明台湾「人口太多」的论述才能展开。家庭计划的推行事实上就是在否决当时国府把台湾当成反攻大陆跳板的规划，这就是为什么节育的家庭计划会是一个「敏感的政治禁忌」。所以关键的问题是，什么样的权力结构转换使「反攻大陆」不再可行，从而创造出马尔萨斯的人口理论能够以「科学知识」之姿，论述台湾的「人口太多」的环境？以当时国民党政府对国家机器的掌握能力，对台湾社会的全面性支配优势来说，什么样的力量能够违逆国府的政治意志，迫使（或是诱使）它从「反攻复国」的准备（所以人口太少）转向「中华民国在台湾」的发展规划（所以人口太多）？我们在底下将要论证，这个转变是受到一个高于国府统治权威的岛外力量，也就是美国在东亚的地缘政治考虑，才得以达成的。
　　所以，「适量人口」不止是一个单纯人口数量多寡的问题，也不仅是一个马尔萨斯式的「专业」人口经济学问题。事实上，我们应该反过来说，人口学知识的发展与政府对人口、家庭、婚姻、教育等整套的管理权力，是同时并进的，只有在确定的政治发展图像下，人口学知识的「正确性」才会产生，另一方面，也只有透过人口学知识的生产，特定的政策才能够「科学地」、「有效率地」依次展开。台湾人口学知识的进展与人口政策管理权力的结合因此是一套复杂的、相互定义的关系，一种典型的傅科式生命权力（bio-power）。

　　一定程度的人口数量限制有助于人的流动性和人个性的独立发展
　　这很重要

　　猴哥慢慢挤牙膏

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　　对傅科来说，管理生命的权力以两种互相关连的形式在历史中演进，一方面是把身体当作机器来看待，着重在身体的规训、能力的极大化、力量的榨取、身体的实用性与驯服性、将身体纳入有效率与经济控制的各种系统中，所有这些都由各种权力施行的程序来确保，这些权力施行的程序就构成了各种学科知识，也就是一种关于人类身体的解剖式政治学（an anatomo-politics of the human body）。生命权力的另一面则聚焦在种族本身，对整体人口的各种活动机制，包括繁殖、出生与死亡率、健康水平、平均余命、寿命等议题的研究，并对这整个生命活动系列进行有效的干预与调节性控制，这是一种关于人口的生命政治（a biopolitics of population）（Foucault 1978: 136-139）。
　　在过往，君主的最高权力主要表现在对臣民生命的压抑、侵夺与杀戮，也就是一种死亡的权力（right of killing）。现代生命权力的行使方式则是要讲求「生产性」的，唯有如此，权力控制的范围才能更具实效、更有效率、并且更进一步地扩大。所以，生命权力的有效行使不是以说不的强迫力重压在人们身上，而是贯串并产生有意义的事情，它「诱发快乐，形成知识，产生论述」。权力必须以一种生产性的网络来思考，这一网络流过整个社会机体，其作用远大于一个只有压抑功能的负面情况（Foucault 1980: 119）。

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　　为了使权力控制能够「诱发快乐，形成知识，产生论述」，权力的施行就需要更为精密的技术知识才能达成，而近代知识的创造也因此具备权力规制的本质。知识与权力不是一般常识以为的两个分立的范畴，而是一个权力─知识综合体。知识与权力是直接相互包含对方；没有一种权力关系不具备相对应的知识领域之建构，也没有任何一种知识不同时预设与组建着某种权力关系。所以，「不是知识主体的活动产生了某种有益于权力或反抗权力的知识体系，而是权力─知识综合体，以及贯穿、构成权力─知识综合体的过程与斗争，决定了知识形式与可能的领域。」（Foucault 1977: 27-28）。
　　因此我们可以说，「适量人口」这一问题之所以难以回答，正是因为任何对这个问题的回答背后其实都必须连结着某种人口政治的论述与实践，也就是连结着在特定历史条件下的权力─知识综合体。这篇论文因此可以看作是对台湾战后人口政策的历史形成进行的一次傅科式检验。在底下的分析中，我们将论证，家庭计划从经费的提供、人口学者的培养、人口数据的建立、行政部门的游说与施压，到后来「卫生教育」人力资源的训练、避孕器材的提供等等，乃是因为美国基于地缘政治考虑强力介入的结果。然而，与这个强力干预的同时，美国也提供了台湾经济发展所需要的技术与市场，在关键的程度上，确立了台湾长期经济发展的成功，有效地促进了节育的人口政策完成其宣称的使命，使得家庭计划这一「台湾的人口奇迹」最终成为一个有效运作的权力─知识综合体。

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　　但是傅科「生命权力」的观点有一个内在的扦格之处。照傅科所言，当代生命权力之所以迥异于压制性的死亡权力，主要是通过更精密的技术设计与规训（因此需要更精细的知识分工），更有效率地开发身体的效用，使得现代的权力─知识控制技术比起过往更加细密、深入与有效，而且更加不易让人察觉，从而提高权力─知识综合体的生产性。
　　但是，我们如何在知识上论证规训的社会是比肉体折磨的社会更具「生产性」？答案是不可能。因为要进行这样的论证，就必须提供一套「生产性」标准来进行两个社会的比较。问题是，规训的社会与折磨的社会是两个不同的权力─知识综合体，它们对何谓「权力的生产性」有各自的知识说明与实践方式。简言之，「权力─知识综合体」这一概念否定有超越历史的知识标准来说明权力的生产性，因此也无法对生命权力的生产性进行跨历史的比较。在本文的分析中，家庭计划的确达到了减低生育率，提高资本积累的目的，因而对当时台湾的经济发展产生了正面的作用，然而加速生育率下跌所造成的加速老化，其后遗症正不断地在现今及未来冲击着台湾社会。如何衡量家庭计划的「生产性」，终究而言，必须由每个世代在历史过程中根据他们所采信的权力─知识综合体不断地加以界定。
　　我们首先从形式人口学的「客观定律」开始，说明台湾人口转型为什么是「被压缩的」，以及人口学文献对这一被压缩的人口转型所提供的解释为何还不足；然后在第二节中，我们开始挖掘当时国府在制订节育政策的转折，以及美国政府如何通过在台湾的政府单位、训练人口学者、组建「民间」团体来形成一个有效执行家庭计划的权力─知识综合体；在第三节中，我们对家庭计划「生产性」的正反面进行评估，说明这个权力─知识综合体的有效性范围，以及它所带来的负面冲击，亦即生育率加速下跌带来的加速老化，同时却又养成了台湾社会对人口老化现象感受的钝化。

　　作者：长生堂弟子 回复日期：2010-08-20　12:13:56
　　
　　　　猴哥慢慢挤牙膏
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　　这篇论文很长，我估计要连载一个月才完。可以对照发现我的正文没有史料和数据的错误。
　　
　　其实，网上可以找到论文原文的。我看繁体不舒服，就用word作了转换，对于术语及错别字没有进行校验。凑合着看吧。
　　从台湾计划生育开展的过程中可以看到些我们的影子。希望能够借鉴。

　　作者：京都沙 回复日期：2010-08-20　09:24:18
　　
　　　　一定程度的人口数量限制有助于人的流动性和人个性的独立发展
　　　　这很重要
　　向社区报告违规内容
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　　胡言乱语

　　台湾在老蒋总统时期坚持三民主义的人口政策，坚持鼓励人口增长，为台湾经济腾飞打下基础，在小蒋时期上了美国人的当，放弃了三民主义人口政策，实行所谓家庭计划，为台湾经济衰退打下基础。

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　　二、长期发展下的人口结构转型
　　Notestein于1945年提出人口转型理论，60年过去了，许多国家陆续走过这个「预测」，然而转型速度的快慢确有关键性的差异。台湾的人口转型始自于日治时期婴幼儿死亡率的下跌，于今进入转型末期，造成人口老化的结果。本节首先介绍人口转型理论，其次说明台湾的人口转型过程，以作为台湾「人口问题」的推论前提。
　　（一）人口转型理论
　　Notestein（1945）在他对人口转型（demographic transition）的经典研究中，试图提出普遍呈现在人类社会的三种人口变迁模型。第一种是「开始下降」型（incipient decline），也就是生育率已经低于，或即将低于替代水平的人口结构，如当时的西北欧、南欧、中欧、北美洲、澳洲与纽西兰等地。第二种是「转型中的成长」（transitional growth），生育率与死亡率都还处于高水平阶段，但是生育率下降的趋势已经稳固地建立起来了，如东欧、当时的苏联、日本、部分的拉丁美洲与北非国家、土耳其等。第三种是「高生育成长潜能」（high growth potential），生育率与死亡率都还处于高水平阶段，而且也还未开始进入转变阶段，然而一旦科技发展使得死亡率快速下降，这样的人口结构就会快速成长，如埃及、中非、以及几乎所有日本与苏联之外的亚洲国家。
　　把Notestein的三种人口变迁型态的顺序倒过来排列，我们就得到一个人类社会的人口演化规律（图1）。在第一阶段，人类社会是处于一个高生育与高死亡率构成的人口均衡状态，由于死亡率（CDR）率先下降而生育率（CBR）持续维持过往的高水平，因此过渡到一个人口快速增长的第二阶段，最后由于生育率也跟着下降，低生育率与低死亡率重新达到一个均衡的状态，也就是第三阶段。这种转变过程在经验上普遍地呈现在人类社会中，而成为形式人口学中所谓的「人口转型（demographic transition）」现象。换言之，从经验数据中显示，如果不考虑人口的迁徙因素，所有人类社会或早或晚地都将依循这一相同的轨迹，由高出生率与高死亡率的原初均衡状态，达到低生育率与低死亡率的新均衡状态。
　　图1　人口转型示意
　　资料来源： http://commons.wikimedia.org/wiki/Image:Demographictransition.jpg（略加修改）
　　

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　　即使存在着这一具有丰富经验证据支持的普遍规律，但是这一规律的最大弱点就是，导致生育率下降的转折因素究竟为何，至今并无明确的理论能够圆满地加以说明，成为人口学界的共识典范。关于死亡率首先快速地下降的时机与原因，学界比较有一致性的结论。自1750年，特别是1850年以后，死亡率的下降首先是因为传染病受到有效控制，而这一点除了归功于近代医药技术的发展之外，同样重要的是，政府政策在强化公共卫生建设（如污水处理），以及管理个人健康行为所发挥的功能等。再者，生活水平的改善，较佳的营养增强人们（特别是儿童）对疾病的抵抗力也有显著比例的贡献。最后，由于教育程度的提高，使得大众对致病知识进一步了解，从而愿意改善个人的卫生习惯（陈绍馨1979；Preston 1996: 531-535）。
　　但是，关于生育率下降的时机与原因则颇多争议。van De Kaa在详细的检讨了生育率下降的各种解释之后，甚至于将人口转型的解释比喻为一个「罗生门」，「⋯⋯是由不同的观察者，具有不同的背景与经验，以不同的方式所描述的一个故事⋯⋯」（van de Kaa 1996: 428）。

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　　不过即使如此，他也承认Coale（1973）所列举的三个有偶生育率下降的先决条件（preconditions）的有效性，这三个条件就是：（1）生育必需是在有意识选择下的规划行为；（2）降低生育必须被察觉到是有利的；（3）降低生育的有效技术必须是可资利用（van de Kaa 1996: 429-430; Kirk 1996: 365）。
　　Coale的这三个必要条件可以转译为，当存在可使用的节育技术下，生育率的下降是因为个人节育被认知为是一项有利的行为，因此个人有意识地采取的节育行动造成生育率下降的集体后果。因此死亡率先行下降，而生育率随之下降的经验规律中，就牵涉到一个社会对生育率下降的「好处」，有一种集体的主观评价转变。陈宽政、王德睦、陈文玲（1986）就提到人口学文献中屡经讨论的两种主观认识转变所造成的显著作用：补偿效果（Replacement Effect）与保险效果（Insurance Effect）。前者是父母藉延长生育来弥补已经损失的子女数量，后者则是缘于父母可能对子女死亡有相当的恐惧，而尽可能多生以备未来的损失。但是在解释台湾具体的人口变迁时，这样的讨论还是不够的。

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　　（二）台湾的人口转型
　　台湾过去百年来的人口结构变迁，除了战后曾经有一个短暂时期的人口大量迁入外，可以恰当地被视为一个封闭性的人口，而它的长期结构变迁也十分典型地符合了人口转型理论所提供的模型。
　　根据图2的数据显示，台湾地区的粗出生率与粗死亡率在1920年以前都呈现波动地升降。自1920年开始，死亡率由千分之32下降到24左右，其后四年略有波动，但是在1925年之后，就稳定地一路下降到战前的千分之18，战后则展开另一波下降，由千分之18下降到1965年的5.5，此后一路维持在这个水平上下。至于粗出生率，在战前都一直维持在千分之40-45之间，战后于1951年达于高峰的千分之50，此后即一路稳定而快速地下降。总生育率几乎与粗出生率同步变动，而在1984年时已经低于替代水平（2.05）。从1984到1997年之间，总生育率均稳定地维持在1.7-1.9之间，但1998年下降到1.465，中间虽有千禧龙年的反弹，仍然一路下跌到2004年的1.18。
　　根据前述Notestein的人口转型理论，台湾在1920年以前是属于第一阶段的「高生育成长潜能」；第二阶段的「转型中的成长」可再分为两期，第一期是从1920到1951年，死亡率持续下降而出生率维持稳定高水准，二者的差距造成人口以每年超过百分之20的速度增长，第二期是从1951年到1970末期与1980年代初期，生育率与死亡率都下降至趋于稳定的水平；1980年代中期以后，净繁殖率低于替代水平，可以说进入「开始下降」期的第三阶段。第二阶段第一期的死亡率下跌主要发生于婴幼儿人口，使得人口结构逐渐年轻化；第二期生育率刚开始下跌时，生育数量因为人口动能的作用仍持续增加一段时间，因此人口结构仍然持续年轻化。第三阶段开始，人口结构才逐渐老化，尔后老年死亡率的下降幅度相对突出，更加快了人口老化的速度。
　　

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　　相较于英国的人口转型费时约150年（1800-1950），台湾的人口转型是被压缩到6、70年之间完成。所谓「被压缩」的意思是，台湾战后生育率下降过程不单纯只是一个人口转型的「自然」结果。由于人口转型的力量，台湾的（有偶）生育率在全岛性的家庭计划实施前六年，也就是1958年，就已经稳定下跌。换言之，即使没有家庭计划，单纯以人口转型的力量，台湾的生育率也会持续下降，但是在家庭计划之后却是加速下降的。因为从1965到1974年之间，家庭计划所产生的作用总共达成了2,150,693之数的节育人口，高达同一时期实际出生人数的55.78%。
　　总生育率则自1959年到1974年，降幅达49.2%，而其下降速度分别是1959-1964年的14.9%，1964-1969年的19.2%，1969-1974年的26.1%（Sun and Soong 1979）。
　　因此，总生育率的加速下降是国家政策强力干预的结果，因为家庭计划的推行，生育率加快下降，因而加速了人口转型历程，也强化了后来的人口减少与人口老化现象。所以，问题的关键是，台湾政府为何要透过家庭计划来「加速」生育率的下降呢？

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　　二、加速生育率的下降为何成为台湾的人口政策？
　　二次大战后，开发中国家的生育率变化甚少，但促成死亡率下跌的因素（如公共卫生的改善、预防医学的发展）于战后直接从已开发国家移植过来，造成死亡率的快速下跌，全球人口快速成长，人口「问题」被认为将日益严重，美国John D. Rockefeller 3rd在美国国家科学院
　　（National Academy of Sciences）的赞助下，于1952年在纽约成立人口委员会（The Population Council，台湾早期称之为「纽约人口局」），目的在协助世界各国政府与民间，了解自己国家的人口问题，并寻求解决之道。这个组织于1954年协助联合国在罗马举办第一次世界人口会议（United Nations World Population Conference），并于1955年协助印度政府建立世界第一个家庭计划，进行节制生育工作。从50年代中期到60年代末期，美国人口委员会的家庭计划「指导」几乎遍及中南美洲与亚洲各国，并逐渐深入非洲地区，台湾于1961年在台中实施的「家庭计划实验」，也在其官方网页所列的成就之列（The Population Council, 2005）。

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　　台湾家庭计划的实施来自于「中国农村复兴联合委员会」（简称农复会）之大力推动。农复会成立于1948年，前身为「中美农业技术合作团」（黄俊杰 1991： 45），成立的法源为美国「援华法案」之「中美合作复兴中国农村」专条6。成立之初，中国方面由总统任命蒋梦麟、晏阳初及沈宗瀚三位委员，美国总统则任命Raymond T. Moyer与John Earl Baker两位委员，委员们选举蒋梦麟先生为主任委员，农复会的组织与工作方针由中美五位委员共同商议决定，所录用的工作人员都是拥有美国博士学位的科技人才（黄俊杰 1991：48）。大陆沦陷后，农复会随国府来台、从事台湾农村复兴工作。
　　本节首先说明台湾家庭计划推动过程中美国所扮演的角色及其所引发的争议；其次则从美国东亚政策的角度说明美国为何介入台湾的人口政策。

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　　（一）美国主导下的台湾家庭计划
　　按照孙得雄、陈肇男、李栋明（1999）的分析，家庭计划之启动过程为1949年（开始获得讨论的空间）到1969年（成为全面实施的国家政策），中间又可以细分为1949到1959的萌芽期、1959到1964的实验期、以及1964到1969的全面推行期。我们根据他们的分期与史料，纳入立法院公报，并参考其它人的说明，进一步整理出三个时期中，美国对台湾家庭计划之资助过程，以及当时的行政、立法与舆论之反应。
　　1. 萌芽期
　　早在1950年，农复会美籍委员John B. Baker于联合国中国同志会发表专题演讲指出台湾人口增长过速之后，以「节制生育」为核心的家庭计划就成为农复会的重点工作（蒋梦麟 1990：86）。然而在当时，家庭计划非但不是中华民国的国家政策，而且还是一个违反「反攻复国」总目标的禁忌议题，所以John B. Baker演讲时的主持人朱家骅7于结束讲话时强调，中国的人口问题为生产落后，改良农业、发展工业、开垦土地等才是正确的解决方法（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：37）。不过，在Baker演讲之后，农复会即开始积极进行相关工作，1952年农复会获得洛克斐勒基金会与普林斯顿大学资助，进行人口调查研究，探讨生育数多寡与婴儿死亡率及送养比关系，以寻求大众对家庭计划的支持。同一时间，农复会也补助另一位家庭计划主事者，许世巨（时任农复会乡村卫生组组长），筹组「中国家庭计划协会」，并将「人口问题」转为「卫生问题」，以减少阻力（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：39）。然而，一直到1953年蒋介石总统发表「民生育乐两篇补述」时，虽然也强调人口质量，却是质量并重，明确指示如何才能避免生育率下跌（详表1），官方基本上还是站在「民族繁衍」的立场。
　　1954年「中国家庭计划协会」获准成立之后，开始在中南部渔村散发宣传节育之小册子。农复会以「减少无谓死亡」为由，补助该会台币41,900元，协助生育指导工作，但是这一行动立刻遭到「美国人干涉中国人生孩子」的批评（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：41）。然而，美国的人口专家George W. Barclay在1955年又发表「台湾人口研究报告」，指出在维持人口增加率为千分之25的情况下，台湾再150年就等于中国全国的人口数，250年后就超过全世界的人口，主张减低人口出生率（Barclay 1955）。同时，农复会也扩大前一年的补助计划，补助款增为218,000元。1956年农复会将之前「减少无谓死亡」的工作正名为「家庭主妇卫生教育工作」，补助款增加为330,947元，但1957年新任省政府 周志柔8则表示「解决人口增加的压力，力求繁荣社会经济；限制生育问题，省政府决不予考虑。」所以对家庭计划的提倡，「当时舆论反映不佳，甚至于有人上书行政院，指控这项行动是共产党用来削弱军队实力的阴谋」（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：37）。

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　　对于前述节育主张，当时也有学者提出异议。张敬原（1959：313-20）就指出：各方宣传所宣称的台湾人口「自然增加率」（单纯因为出生与死亡所造成的人口变动率）为千分之35是错误的，那是将战后大陆来台人数也并入计算所致10，实际约为千分之24；宣传又说台湾农家每对夫妇平均「生育」六个小孩，却不查当时婴幼儿死亡率仍相当高，根据研究，生育六个小孩只有四个会长大成人。而当以「限制人口成长」为节育理由时，却没有人可以回答某时某地的人口该有多少，且为什么千分之15的人口成长率就是适合的？当以「提高生活水平、减少经济负担、增加国民储蓄」为节育理由时，却不愿意了解这是争论了两世纪仍没有结果的问题，而历史上各国的实例多是提供反证；当一再强调台湾的生育率水平有多高时，却不愿正视台湾的出生率已经从1951年的千分之48.97逐步降低到1958年的千分之40.98，八年中降低千分之八，是很令人注意的了。其最后乃结论：「（就）中国的人口趋势，晚婚、工业化、人口集中都市、以及离婚率可能提高等，都足以抑制出生率，今日实无须忧虑人口增加。」

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　　在这些攻防论战之后，农复会「知难而进」，改为成立与补助「民间」机构（「中国家庭计划协会」），并将人口问题转为「卫生」问题，最后又转进为补助「家庭主妇卫生教育工作」，实施「孕前卫生教育」，名目繁多，为的就是要节育的工作能够在敌对的主流论述与权力结构中存活下去。在这个阶段中，最关键性的成就是，蒋梦麟与许世巨面见省长周至柔，说服他以「孕前卫生教育」名义推动节育，「因为每年约40万名婴儿出生，在首批加入军队之前的20年内，将大量消耗我们用作工业建设的有限资源，此乃亲痛仇快之事」。换言之，节育才可真正达到「富国强兵」目的。周至柔的发言乃从1958年的「限制生育问题，省政府决不予考虑」，转变为1959年的「人口增加的压力，在在严重威胁我们建设所得的成果」（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：51）。
　　尔后台湾省卫生处将节育工作纳入「妇幼卫生」范围内，指定台湾省妇幼卫生研究所负责承办，家庭计划因此得以在行政部门的默许下，进入实验期。

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　　2. 实验期
　　在实验期中，家庭计划持续在美国的经费、技术与避孕器材等强力支持下推展开来，但是遭到当时立法委员们的强烈反对。1960年省妇幼卫生研究所开始雇用「孕前卫生工作人员」，派驻卫生所，主动访视已婚妇女，指导实施间隔生育，鼓励实行避孕方法，以调节生育。立委潘朝英则质询：「我国政府对于政府主办，而且由美援资助之农复会所提倡之节制生育运动，究竟是否同意，抑或另有对策？」（立法院公报第24会期第12期，简记为[24(12)]，以下同）行政院迟未答复，尔后乃有再质询[25(6)]与三质询[25(7)]。立委廖维藩亦严词诘问：「此种违背国策之节育运动，实为亡国灭种之运动，是否应予查禁？」[25(7)]。行政院对于这些问题则虚以委蛇：「该会（注：农复会）目前推行之妇幼卫生工作，系乡村卫生工作项目之一，并非节育运动。」[25(12)]「民间团体以教育方式推动家庭计划，并无强制人民接受之意，故目前尚不宜予以查禁。」[28(1)]
　　在行政部门「不宜予以查禁」下，1961年「孕前卫生」推广计划扩大进行，农复会补助之经费倍增到1,060,000元11。不过，立委们则火力全开，廖维藩以「殖民主义之节育运动，不容在中华民族范围内推行」为题再次质询[28(5)]。但农复会与纽约人口局却同时催生了「台湾人口研究中心」，用以办理台湾省生育调查工作，后来更直接由纽约人口局资助设立，省政府卫生处与美国密西根大学共同运作，中方主任为省卫生处处长颜春辉，美方主任为密西根大学人口研究中心主任Ronald Freedman，该中心于1962-64年间进行「台中市家庭计划推广实验」。

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　　1962年纽约人口局将美国新研发出的子宫内避孕器（乐普）介绍到台湾，选择台湾省妇幼卫生研究所的示范门诊做医学研究。之后，农复会补助「孕前卫生」推广计划的经费又几乎加倍，达2,200,000元。（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：57）立委廖维藩则书面质询建议「调整农复会负责人并解散中国家庭计划协会，以绝祸源。」[29(19)]行政院则继续先前策略，答复「廖委员书面质询所称农复会负责人提倡节育，据查系私人意见，中国家庭计划协会，及台湾省农会，均系人民团体⋯ .政府均本上述原则未予干涉。」[30(8)]
　　

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　　1964年家庭计划即将进入全面推行期。农复会推动「中国妇幼卫生协会」成立，展开协助政府机构办理家庭计划工作，凡是政府机构无法办理的事务，都由协会负责（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：64）。
　　是年农复会补助「孕前卫生」推广计划经费增为2,560,000元。10月省卫生处许子秋处长提出「扩大推行台湾省家庭计划五年方案」，希望在五年内协助育龄妇女60万人装置乐普。此项计划立刻获得行政院国际经济合作发展委员会12（经建会的前身，以下简称经合会）副主委李国鼎先生的支持，并居间协调美援驻华公署署长同意，将原由农复会支助的妇幼卫生、孕前卫生及加强村里卫生教育等合并，改称「五年家庭卫生计画」，并将原申请的美援相对基金补助额倍增为新台币六千万元（镇天锡、尹建中 1983：34）。
　　此一期间，立委廖维藩则因《中央日报》报导装置乐普消息、社论肯定纽约人口局远东地区代表肯尼博士之主张─推广使用乐普来节育，再次以书面质询「政府报《中央日报》为之宣扬，是何言哉？

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　　「今日在台省推行之殖民主义节育运动，应请政府遵照 国父遗教严予取缔，不得再事拖延。」[33(19)]行政院则继续宣称「中华民国妇幼卫生协会⋯⋯系属民间组织，且其主要任务在于推行孕前卫生教育，政府似不宜干涉。至于《中央日报》为节育宣扬部分，该报既未违背出版法令，政府似未便取缔。」[34(3)]立委汤如炎、于汝州质询表示不满行政院答复，「政府没有提倡节育，为什么报纸电台都有宣传⋯⋯而允许到军眷区去宣传节育」。连震东即席回答「并非他（注：肯尼）有这样的主张，而祇是在理论上，他认为⋯⋯现在他在美国人口咨询委员会等研究机关工作，并不是政府代表。⋯⋯总之，这事情（节育）完全是出自于父母自己的志愿」。[34(3)]
　　在这段时期，行政部门虽然一再宣称家庭计划是「卫生教育工作」、「民间组织」、因此政府「不宜予以禁止」，但是尔后的发展证明，「不宜予以禁止」只是伪托之词。省卫生处许子秋处长在1964年提出「扩大推行台湾省家庭计划五年方案」，省政府正式成立「台湾省卫生处家庭卫生委员会」负责策划、推动与执行，内政部也跟着成立「人口政策研究委员会」，家庭计划于是进入全面推行的阶段。

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　　3. 全面推行期
　　1965年经合会将家庭计划列入四年经济计划中，正式成为国家发展的一环，节育政策终于在行政部门获得全面胜利。但是，立委们的批评愈形激烈，王梦云为「官方正明目张胆否定故 国父与今 总统再三昭示之『生聚』教训」，三次质询行政院长。立委汤如炎要求「查就此次『人口问题案』中官民之刑责。」立委廖维藩再次为「节育运动与刑责问题」向行政院提出质询[35(8)]，肃杀之气，跃然纸上。行政院答复内容则均与前同，表示是民间组织的行动、民众自愿的行为云云[35(4,9,17)]。
　　为了弭平反对声音，1966年七月，经合会召开第一届「人力资源会议」，请孙科先生发表支持节育的演说，来化解「有违 国父遗教」的反对言论，会议中并由立委仲肇相发表「我们需要有明确的人口政策」专题演讲，综合讨论时则由李国鼎副主委与人力资源小组召集人董文琦共同主持，达成推广家庭计划、适当调节生育、早日订定人口政策等结论（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：66）。内政部长徐庆钟则应经合会之请，将1964成立之「人口政策研究委员会」改组为「人口政策委员会」，调整委员人选，并由中美基金支持部分经费。是年蒋介石总统也签署联合国大会秘书长发表的「人口及家庭计划宣言」。在这之后，立法院的反对声音逐渐减少，不过强硬者如廖维藩继续高分贝质疑，「值此反攻复国时期台湾省卫生处处长公然违叛 国父遗教中华民国国策全省推行节育运动」[37(10)]、「邪说假借人力资源之名图谋继续减少人口违反总统生聚教训毋忘在莒之昭示并危害国家经济减少生产」[38(6)]一再向行政院提出质询，行政院则对其中敏感的政治意识安抚地答复「廖委员主张人口政策，应以全中国为对象，本部与廖委员之主张相同。⋯⋯其出发点适与廖委员之关切⋯ .相同，自无危害经济与减少生产之事实」[39(4)]。
　　

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　　1967年人口政策委员会完成「中华民国人口政策纲领」、「台湾地区人口调节方案」、「台湾地区家庭计划实施办法」三草案呈请行政院核定。1968年农复会中国委员蒋彦士适被任命为行政院秘书长，农复会的许世巨则出任东亚人口计划研讨会执行秘书，「台湾地区家庭计划实施办法」获得协助、加速审议通过。其间立委廖维藩陆续为「澄清『人口政策』观念问题」向行政院提出质询[39(5)，39(8)]，主张人口政策应由国会通过始能成为政策，直到其于第40会期中过世为止。最后行政院为避免「不必要」困扰，未将「中华民国人口政策纲领」送立法院通过以完成立法程序，而于1969年由行政院自行公布实施，节育的家庭计划至此才正式成为国家政策。
　　以当时国民党政府对台湾社会的全面性支配优势来说，一个刚开始不被政府支持、甚至于「违反国策」的人口政策要能继续不辍，明显地要受到一个高于国府统治权威的岛外力量之支持才有可能。前述家庭计划的实施过程显示，各期的关键推动者几乎都是在与美援密切相关的组织工作。在政府组织层次，属于中国农村复兴委员会系统的有农复会主任蒋梦麟、许世巨，属于经合会的有主任委员严家淦与副主任委员李国鼎、美援运用委员会副主任尹仲容。在公民社会的层次，则是由这些农复会相关干部与学者专家所成立的「民间」组织或学术研究机构，如「中国家庭计划协会」、「中华民国妇幼卫生协会」、「台湾人口研究中心」，而推动这些组织的主要经费来源则都是来自美国的援助。而「学者专家」的人口学养成训练以及对台湾人口资料之整理与实证研究，更是在美国的学者John Baker、密西根大学人口研究中心主任George W. Barclay、纽约人口局总裁Frank Notestein、Ronald Freedman推动下而奠定基础的。换言之，台湾人口转型时程的被压缩，其实铭刻着美国东亚地缘政治的战略设计，我们底下就对这一点加以分析。

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　　（二）战后美国东亚政策
　　为何家庭计划是美国东亚政策的一环呢？当时负责援外的美国国际开发总署（United States International Development Cooperation Agency,USIDCA）下设的美国国际开发署（United States Agency for International Development, USAID）就如此清楚地陈明其工作目标，其中南韩与台湾正是它所自豪的主要成就：
　　自1965年来，美国国际开发署一直是负责执行美国全球人口计画的主要执行机构，其工作不仅改善了数百万妇女与儿童的生活，此项工作同时对美国的外交利益至关重要。美国国际开发署以其包罗广泛的计划，资助了超过65国自愿性的家庭计划与相关的健康服务工作，并透过95项双边与世界性的计划，协助这些国家获致有效的家庭计划所需要素。这些要素包括服务的传递、避孕器材的供给、医疗与健康照护提供者以及其它人力的训练、信息材料、强化管理技能、政策支持、与实用研究。
　　美国早期对家庭计划的投资在许多国家已获得回报，这些国家现在要不就是美国强大的贸易伙伴，例如：南韩、台湾、与泰国，要不就是战略上重要的国家如埃及与印度。美国如今一年对南韩的出口已超过当初所提供援助的总和（USAID 官方网站，http://www.usaid.gov/our_work/global_health/pop, 2007/3/19）。
　　

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　　这个反共阵营一开始所费不赀，从1953年到1962年，南韩的进口有70%是靠美援来支付的，而台湾则是从1951年到1965年，平均每年接受一亿美元的经济援助，这个数目占台湾每年国民生产毛额的5%到10%，占固定资本投资的42%。另外还加上一亿六千七百万美元的军事援助，在国民党政府当时每年26％的赤字支出中，有90%是由美援拨款所抵销的（金宝瑜 2005：130-131；王振寰 1989： 81-82）。东亚各国（特别是日本、韩国与台湾所组成的东北亚）的经济繁荣因此对美国有重大的地缘政治利益。在一个最理想的状况下，东亚各国不但要能够成为自给自足的围堵阵营，以减轻美国的援助负担，而且在日后还可以转化为接受美国投资的国际加工基地（Gold 1988: 185）。
　　因此，韩战之后，美国东亚政策的目标是透过日本战前的殖民地网络，藉由复兴日本经济来驱动东亚区域经济的成长，但却保持该区域在政治与军事上对美国的高度依赖。在这个「大新月弯（the great crescent）」里，东亚资本主义国家被转化成「半主权国家」（semisovereign states）：在以美国为首的国际资本主义运作机制下，它们的经济与社会发展日渐繁荣，但却不具有外交与军事上的独立地位，虽然处于同一区域，但是缺乏区域内的制度性连结（intra-regional institutional connection），互相之间的关系主要取决于他们各自的对美关系而来，因此整个区域的发展方向最终是受制于美国的单边影响力，这就是为什么美国国际开发署会说家庭计划「被认知到此工作主要是符合美国的外交利益」。
　　

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　　所以，与土地改革的逻辑一致，台湾家庭计划的节育政策目标也是希望将台湾改造成为一个能够在美国主导下，以资本主义生产方式运作的半主权国家，如果说土地改革是要提高台湾的农业产出，并进一步为支持一个工业化部门提供资本与劳力的话，那么，家庭计划就是要藉由减低新生的依赖人口来减少消费，以提高资本之累积。15美国的东亚政策目标因此与国民党政府并不完全一致，国民党是要「反共复国」，而美国则只是需要国府「反共」而不「复国」。这经常造成美国与国府在使用对华美援的争论，根据美国国防部的文件显示，国府官员不满地批评，农复会是一个不照国府意愿行事的「另一个政府」（extragovernmental body），他们尤其愤怒美国透过援助对国府国防支出的限制（Simon 1988: 139）。这就是为什么早期家庭计划所遭遇的主要困难就是「削弱军队实力」。
　　「人口成长太快会导致于经济发展迟缓」此一命题构成了家庭计划节育的主要根据，其间除了「反攻大陆需要兵员」之外，似乎没有出现经济学上的理由加以反对。早在1949年，农复会的美籍委员Barclay就已经主张「台湾之人口生育率应该降低，可自宣传人口现状的严重性开始，使一般民众对家庭计划有正确的认识，避免偏见」（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：36）。1959年美国国际合作总署台湾分署署长Weatley Haraldson则以「台湾的经济发展」为题发表公开演说，指出五年来台湾接受美援五亿以上，却被多出的人口消费所抵销，使得投资增加率几乎为零，解决之道唯有减少人口成长，控制消费（郭文华 1998：51-52）。与此相应的，当时的农复会主委蒋梦麟也在台北举行记者会，以「让我们面对日益迫切的台湾人口问题」为题，清楚地以人口增加所导致的消费增加将完全侵蚀经济建设的成果。蒋氏甚至于颇富戏剧性地表示：「我现在要积极提倡节育运动。我已要求政府不要干预我，如果一旦因我提倡这个运动而闯下乱子，我宁愿政府杀我的头。那么，在台湾太多的人口中，至少可以减少我这个人」（孙得雄、陈肇男、李栋明 1999：44-46）
　　

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　　美方的压力使得依赖美援甚深的官僚机构感受到强大压力，当时台湾的主要财经决策者美援运用委员会副主任尹仲容就表示，台湾当时的经济发展需要的不是凯因斯的增加消费，而是节约消费，虽然引进技术，增加投资也是经济发展的要素，但减少人口成长才是更基本而有效的方法。李国鼎更进一步把「国民平均所得的增加」与「人口成长的减少」做了一个跨国的比较，并肯定二者之间的正向关系（郭文华 1998：54-55）。这一正向关系的跨国比较直到1972年，还继续由美国洛克斐勒基金会底下的人口委员会（population council）提出，成为内政部人口政策委员会1974年的「现阶段人口合理成长率目标及应配合之措施」为提高经济成长与资本累积而推动家庭计划的主要政策考虑。
　　

　　中途特别提示一下：
　　这一段
　　 美国主导下的台湾家庭计划
　　感觉很像“阴谋论”的样子。而且与身在美国的中山水寒的“美国祸害全世界”的观点不谋而合。
　　如：
　　自1965年来，美国国际开发署一直是负责执行美国全球人口计画的主要执行机构，其工作不仅改善了数百万妇女与儿童的生活，此项工作同时对美国的外交利益至关重要。...，资助了超过65国自愿性的家庭计划与相关的健康服务工作，并透过95项双边与世界性的计划，协助这些国家获致有效的家庭计划所需要素。....　　美国早期对家庭计划的投资在许多国家已获得回报，这些国家现在要不就是美国强大的贸易伙伴，例如：南韩、台湾、与泰国，要不就是战略上重要的国家如埃及与印度。
　　
　　不过该文章是2006年写成的，未耐心看作者其他的文献，可能观点比中山水寒提出的要晚。

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　　三、家庭计划作为权力－知识综合体的「生产力」：正面与反面的论述
　　人口数量的增减与经济发展之间是否真的如家庭计划主事者所肯定的那般，存在一个超越历史条件的普遍法则？事实上，单就人口学文献而言，这仍然是一个没有答案的问题。Keyfitz就论证，一方面，人口的增加会导致某些生产要素如土地的报酬递减，或资本累积的减缓。然而另一方面，人口的增加又可以提高有效需求，有利于规模经济与更具效率之劳动分工的达成。理论上，我们可以在这二者之间求算出一个人口数量在经济成长上的最适规模，但是由于技术的进步以及服务业的兴起，1984年在墨西哥市所举行的国际人口会议上，美国代表团已经主张经济成长与人口无关（population neutral）的论点，但是到了1994年的开罗会议时，这一论点又从人们的讨论中消失，当时的辩论是移往其它生产要素的讨论上去了。Keyfitz个人的论断是「就物质上的直接成本而言，医生、律师、金融咨询人员、卖淫者、毒贩、监狱管理员的人数几乎可以无限增长，在这些例子上，经济报酬既不随着市场的大小而增加或减少。因此，对每个人的富裕程度而言，较多的人口既非优势，也非劣势。」（Keyfitz 1996: 344-347）
　　李少民、陈宽政、涂肇庆（1990）也论证人口成长对经济发展的影响是利弊互见，并不存在着适用于不同社会的固定关系。他们以中国大陆为例指出，1970年到1979年中国大陆的生育率从5.18下降到2.75，年降低率为8%，为当时全世界之冠，而人均所得成长率则是4%；但是从1980年到1989年，总生育率维持在2.5上下时，人均所得成长率却达8%。因此「人口成长太快会导致于经济发展迟缓」此一命题并不是普遍地正确。他们更引用Easterlin（1988）的研究指出，1980年代以来，11个欧洲国家的人口成长变化远低于平均所得的变化幅度。换言之，人口变化与经济成长之间尚有许多未定的变项存在，在这其中，技术变迁与政府的财税政策则占据相当重要的角色。
　　

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　　不过，基本上，家庭计划作为一个权力─知识综合体，其「生产力」无疑是相当成功的。人口成长的减少的确有助于减轻环境资源的负担、促进资本的累积、提高国民平均所得。在1960年前后，东亚地缘政治的改变16迫使国民党政府开始由「反攻复国」转向「中华民国在台湾」的发展，经济成长之重要性逐渐取代军事支出，因此透过节育的家庭计划来促进经济发展也就因此开始受到国府的支持。与此同时，国府在美国的强力要求下，公布了「19点财经改革条例」，将当时还在进行进口替代工业化（ISI）的台湾经济，转变成为出口扩张工业化（EOI）的发展模式（Jacoby 1966: 134-135；Gold 1988）。配合这一转变的是美国资本与技术的流入，以及美国巨大市场对台湾的开放，这些因素共同导致了台湾从1960年开始快速的经济成长。于是我们看到的「历史事实」是，生育率在1960 年代之后加速下降，伴随着发生的是家庭计划这个权力─知识综合体所允诺的经济成长。就像我们在第一节所引用傅科的话，这一生命权力之所以有效，乃是因为它「贯串并产生有意义的事情，它诱发快乐，形成知识，产生论述。权力必须以一种生产性的网络来思考，这一网络流过整个社会机体，其作用远大于一个只有压抑功能的负面情况」。
　　然而，也正是家庭计划的节育论述如此强而有力地深入人心，使得台湾政府与社会对人口老化问题的迫切感迟钝化，相对应的批判观点无从发展出一套自己的知识─权力综合体。当1984年台湾地区人口净繁殖率降至人口替代水平以下，学者开始检讨现行的人口政策，指出在人口动量（population momentum）耗尽之后，人口总量将转为负成长，
　　随之而来的是人口老化问题，此时不该再压抑生育。（陈宽政与陈文玲 1985）而时任行政院主计处第三局局长黄子贞，也在一项公开演讲中表示：「台湾地区育龄妇女的净繁殖率已低于一，家庭计划似不应再大力推行」。但卫生署保健处则表示：「台湾地区人口压力愈来愈大，目前谈放弃或减缓推动家庭计划，还言之过早。」（《联合报》03版，1985/04/21）在这种「人口太多」的担心下，财政部也配合人口政策，超过规定人数之子女除了不得列报扶养亲属宽减额外，亦不得由他人申报为其它亲属或家属。经建会则在「人口政策之推行」方案中，计划进一步扩大家庭计划的推广层面。尔后李国鼎虽然在1985年底的中国人口学会年会上演讲时提到，台湾的人口将于2030年达到「零成长」，应注意人口老化的问题，但当时舆论的反应是「50年之后毕竟还有一段遥远的距离，⋯⋯可是目前因人口快速成长所带来的严重问题，却是当务之急，亟需拿出具体可行，且能见速效的办法来解决。」（《联合报》02版，1985/12/16）内政部仍继续研议完成「中华民国人口政策纲领」及「加强推行人口政策方案」修正草案，将节育的人口政策目标年延至2000年，以便达到台湾地区人口自然增加率递降至千分之10以下。
　　

　　拷贝时，错了序号，重新标。
　　
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　　　　三、家庭计划作为权力－知识综合体的「生产力」：正面与反面的论述
　　　　人口数量的增减与经济发展之间是否真的如家庭计划主事者所肯定的那般，存在一个超越历史条件的普遍法则？事实上，单就人口学文献而言，这仍然是一个没有答案的问题。Keyfitz就论证，一方面，人口的增加会导致某些生产要素如土地的报酬递减，或资本累积的减缓。然而另一方面，人口的增加又可以提高有效需求，有利于规模经济与更具效率之劳动分工的达成。理论上，我们可以在这二者之间求算出一个人口数量在经济成长上的最适规模，但是由于技术的进步以及服务业的兴起，1984年在墨西哥市所举行的国际人口会议上，美国代表团已经主张经济成长与人口无关（population neutral）的论点，但是到了1994年的开罗会议时，这一论点又从人们的讨论中消失，当时的辩论是移往其它生产要素的讨论上去了。Keyfitz个人的论断是「就物质上的直接成本而言，医生、律师、金融咨询人员、卖淫者、毒贩、监狱管理员的人数几乎可以无限增长，在这些例子上，经济报酬既不随着市场的大小而增加或减少。因此，对每个人的富裕程度而言，较多的人口既非优势，也非劣势。」（Keyfitz 1996: 344-347）
　　　　李少民、陈宽政、涂肇庆（1990）也论证人口成长对经济发展的影响是利弊互见，并不存在着适用于不同社会的固定关系。他们以中国大陆为例指出，1970年到1979年中国大陆的生育率从5.18下降到2.75，年降低率为8%，为当时全世界之冠，而人均所得成长率则是4%；但是从1980年到1989年，总生育率维持在2.5上下时，人均所得成长率却达8%。因此「人口成长太快会导致于经济发展迟缓」此一命题并不是普遍地正确。他们更引用Easterlin（1988）的研究指出，1980年代以来，11个欧洲国家的人口成长变化远低于平均所得的变化幅度。换言之，人口变化与经济成长之间尚有许多未定的变项存在，在这其中，技术变迁与政府的财税政策则占据相当重要的角色。
　　

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　　事实上，一直到1988年中旬，内政部还表示，明年台湾地区人口将突破二千万大关，为舒缓「人口爆炸」压力，该部决与有关单位研修法令，加强推行家庭计划，近期内并筹设国家人口与保健研究所。（《联合报》03版，1988/06/01）可是相隔不到一个月，国民党中常会就于六月22日决议将改变现行人口政策：不再强调节育和降低人口增加率，主张维持台湾地区人口适当增加率。这令内政部官员大感惊讶，他们认为，台湾是否将成为高龄社会仍待评估，而停止提倡节育，可能加速人口爆炸危机（《联合报》03版，1988/06/23）。民意调查也显示六成七的受访者认为人口过多，带来的社会问题会比人口过少的问题多。（《联合报》03版，1988/06/24）经建会表达的意见是，由于预估在民国一百年以前并无劳动力短缺问题，但距人口「零成长」的合理目标仍有相当距离，政府今后可以不要再积极推动家庭计划，可是却也不应改变现行政策鼓励生育，以免再发生沉重的人口压力。至于部分人士担心出现的「人口断层」问题，经建会官员认为，整体年龄结构仍相当年轻，相当期限内劳动力又无虞匮乏，所以应不致发生人口断层。19（《联合报》03版，1988/06/24）
　　虽然内政部初闻国民党中常会的决议时大表惊讶，不过隔天即配合此一决议修饰前一天的发言内容（《联合报》02版，1988/06/24）。

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　　1988年11月5日内政部人口政策委员会讨论修正「中华民国人口政策纲领」暨「加强推行人口政策方案」时，除了重申过去节育的政策主轴与成果外，也对人口负成长、人口老化、劳动力不足、扶养负担等问题给予关注，但政府的具体措施只是删除「扶养子女宽减额以二人为限」之规定而已。1990年12月11日内政部修订「加强推行人口政策方案」，倡导「适龄结婚、适量生育」，但卫生署并不支持（《联合报》05版，1990/12/13），台北市卫生局家庭计划推广中心也极力主张应该持续推广家庭计划（《联合报》14版，1991/03/18；《联合报》13版，1991/11/12）。一直到1992年10月23日行政院修正核定实施新的人口政策，将人口成长目标由「缓和人口成长」改为「维持人口合理成长」后，才有一连串的措施，但那些措施基本上只是将过去各种限制生育的相关规定取消（详见表1）。
　　之后卫生署则于1993年7月开始实施「新家庭计划」四年计划，目标在持续倡导「适龄结婚、适量生育」、「两个孩子恰恰好」，工作的重点就是「倡导」。而对人口老化问题的重视，一直要等到总生育率从1997年的1.770急降到1998年1.465，而2000年的龙年效应又不能如预期地拉回1997年的水平，反而一路下降到2004年的超低水平1.180时，政府与社会才惊觉托儿所数量、中小学教师已经过剩，劳动力已经不足，外籍劳工与看护数目在1990年代以来已经快速扩张，家庭养老的能力已经衰退，退休金与老年疾病加诸国家财政与社会安全制度的负担已经超载，「人口老化」也才成为选举政治的策略、媒体的焦点与学术研究的热门议题。然而，即使如此，由于过往政府为降低家庭计划推行的阻碍，透过家庭访视、媒体宣传与学校教育等绵密管道，不断倡导人口成长之害，「生太多＝发展落后」不只是「政治正确」，还是「科学正确」。在这样的知识─权力惯性下，「鼓励生育」的政策论述到今天仍然很难与权力结合成具有「生产性」的知识─权力综合体。就连李远哲先生2006年的「能源、环境与人类未来」之专题演讲中，都还要强调「台湾每人二氧化碳排放量过高、人口密度太大，⋯⋯台湾的人口数量已经过多，不应该再提高生育率」20。（《中国时报》04版，2006/03/06）家庭计划的「科学正确性」由此可见一斑。
　　

　　顶

　　顶！

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　　四、结论
　　本文是对台湾战后人口政策的一次傅科式考察，焦点集中分析从1950年代末期到1960年代末期，台湾家庭计划为何成为一个功效卓著的知识─权力综合体之历史形构过程。家庭计划的知识论述乃是在一个权力母体中孕生的，这个权力母体就是美国的东亚地缘政治战略。家庭计画的「节育＝发展」论述之所以深中人心，除了人口学的「科学论述」外，更重要的是其后的经济成长被用来左证家庭计划所预见的「迦南之地」，知识论述的有效性与它的生产性结果相互滋长，成为无可匹敌的知识─权力综合体，这一卓有成效的知识─权力综合体越是被认为「理性的」、「客观的」、「有用的」，背后所主导的地缘政治经济学力量就越隐退而难以辨认，终至于被遗忘，而支配的规则就会以「理性」、「真理」的面貌铭刻在某一代人的心中，成为被支配者不言而喻、自愿遵守的「共识」，达到生命权力进行生产性管理的终极目标，这种权力支配方式唯有结合精密的知识论述才能成就。
　　然而，我们从家庭计划这个例子也看到与傅科论述不尽符合之处，生命权力的有效性与生产性，与其说是规训技术不断精密化所产生的，毋宁说是一种历史多重因素汇聚（historical conjuncture）的结果。家庭计划作为一种生命权力的管理机制，它的有效性与生产性是必须在历史中不断地被调整、界定与修改的。当1968年家庭计划正式成为国家政策时（表1），台湾的生育率其实已经加速下跌了，也就是说它已经埋下人口加速老化的冲击，但是家庭计划所导引出来的价值观与生育习惯却阻碍着台湾社会对老化问题的知觉，以及相应的权力机制来配合，以致于内政部在2000年以前还把子女数减少列为政绩，菁英们还大声疾呼「外籍配偶不要生那么多」，社会上在听到「少子化」（老化的通俗用语）时，也不免纳闷：「人口少生活质量高，台湾不是人口密度全世界第二吗？」
　　当1984年总生育率低于替代水平时，台湾人口老化就已成定局，节育的家庭计划其实已经耗尽其时代的「生产性」了。1997年之后快速进入超低生育率阶段之后，由于人口动能的作用，希冀将总生育率恢复到替代水平之上来解决目前的老化问题其实也已经缓不济急，我们需要的是一个符合这个时代的「生产性」知识─权力综合体来处理正在开始的老化问题，而其关键是我们如何定义台湾在这个时代的「生产性」之内涵为何了。
　　

　　作者：见雪疯猴　回复日期：2010-09-12　12:27:26　
　　
　　
　　　　多少人被逼疯，落下终身残疾。ZF以后政策转变为鼓励时，他们很可能还健在，如何面对他们，如何可以对他们进行补偿？
　　
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　　阁下你太乐观了。
　　晚清朝廷知道必须搞君主立宪，否则就要爆发革命，但是，就是不搞。

　　哈

　　很好的资料。另楼上的，现安徽人口已跌倒6000万人以下了

　　哈

　　哈

　　@anman5188 2011-05-12　08:39:54
　　　　很好的资料。另楼上的，现安徽人口已跌倒6000万人以下了
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　　 好像湖南也负增长！