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  号外:人民日报社核心期刊《人民论坛》2012年第7期出专刊批计划生育!

  


  计划生育政策的回顾与反思2012-7-30 14:55:29

  来源:人民论坛(总第371期)

  作者:原 新

  坚持唯物史观,以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策的演进和实施,在这个问题上不能搞时空穿越,要尊重历史。保持人口与社会经济长期均衡发展,无疑是未来计划生育政策的主要方向。

  中国的计划生育政策一直受到国内外的广泛关注。最近的“安康”事件又把计划生育推到了舆论的风口浪尖。在全国范围内开展计划生育,至今不过40年的时间。全面、客观、公正地评价中国的计划生育政策及其效应,应着眼长远,着眼未来,因为在多数民众生育态度并没有完全改观的背景下,计划生育在微观上改变了中国家庭延续几千年的生育行为方式;宏观上,计划生育与其他要素组合,彻底改变了中国人口的发展方式和轨迹,且速度比任何一个国家都快。所以,中国的人口问题有着区别于他国的长期性、复杂性和艰巨性的特征。

  评述计划生育政策不能搞时空穿越

  计划生育政策是计划经济时代的产物,其产生具有特殊的社会经济、历史和政治背景,充分认识中国为什么要推行计划生育政策必须还原到政策产生的时代历史环境与特殊国情中。

  自新中国成立以来,各种政治运动不断,特别是“文化大革命”导致社会经济各个方面失控,人口发展当然也不会幸免于难。1953年全国第一次人口普查推算出建国初期的人口总量为5.42亿,之后经历了“大跃进”和“三年困难”时期,总人口在1964年达到7亿以上,净增加1亿人口用时10年。紧接着,1969年总人口超过8亿,1974年超过9亿,平均每5年净增加1亿人口,净增1亿人的时间比前一时期缩短了一半,呈现出人口增长失控的局面。接近崩溃的经济加上失控膨胀的人口,引发了众多社会问题。于是,限制消费,进行消费管制,几乎所有商品,无论生活必需品(粮食、副食品、日用品等),亦或所谓的奢侈品(自行车、缝纫机、手表、收音机等)均需票证限额。此时,人们的生育能力却发挥到了极致,妇女的平均总和生育率水平始终波动在6上下(即相当于平均每个妇女生育6个孩子),1963年最高值甚至达到7.5。人口生产与经济社会发展的巨大反差,加剧了中国社会的动荡与乱象。恢复生产与控制人口,即使在当时的背景下也被提起,由于不可能在短期内恢复经济生产和社会秩序,于是,从1970年代初期在全国范围内推行计划生育政策。显然,评述计划生育政策时,应正本清源,回归到当时的国情,其是那个时代政府被迫选择的结果。

  计划生育政策是中国之“痛”

  计划生育政策成为中国之“痛”,国家之痛在于迫不得已,国民之痛在于家庭的生育需求与国家要求相去甚远。

  计划生育政策体系是由一系列要素构成的,包括制定政策的原则、家庭生育数量的限制、推行政策的方式、符合政策的鼓励、违反政策的处罚等,但是,老百姓最为关心的是家庭生育孩子数量的限制。推行计划生育政策之初,国家采取了“晚、稀、少”(即晚婚、晚育、少生、拉开间隔生)的弹性政策,对家庭生育数量的下降作用有限;之后,政策逐渐趋紧,从限制家庭生育数量最多3个到最好2个,直至1980年提出“提倡一对夫妇只生一个”的刚性政策,1982年计划生育被上升至基本国策的位置。然后,在1984年为了调和农村生育与生产的矛盾,适当放宽农村的生育政策为“一孩半政策”(即第一胎是男孩就不能再生第二胎,第一胎是女孩可以再生第二胎,坚决不允许生育第三胎),这个修订了的规定基本被沿用至今。不可否认,推行计划生育政策的过程中,尤其是早期阶段,的确采取了一些强硬的措施,有些地方的做法甚至很过激。但是,这样做的结果却真实地、迅速地改变了人们的生育行为。今天,人们普遍有了少生的意愿,但并没有达成普遍只想生育一个的程度,约七成以上的民众依然想生两个孩子。正因为如此,计划生育被誉为“天下第一难”的工作。当然,换个角度思考,正是由于当时的计划经济时代,依靠强有力的行政干预和强迫命令,高度集权的思维和决策模式,才使得这项本身与广大民众生育意愿相互矛盾的国家政策被有效地落实了,个中艰辛只有实施这一政策的机构和承受这一政策的民众体会最深。

  计划生育作为一项基本国策,其对家庭生育数量的规定与广大民众的生育意愿和生育需求不相适应,但是,这个基本国策之所以能够被有效落实,早期与计划经济体制与政治体制密不可分;没有当时(主要1980年代前后)计划生育强有力的手段,也就不可能带来中国人口发展的历史巨变。当年,以管理和控制为主要手段(以数为本)的计划生育活动是由当时的社会经济背景与人口形势所决定的。而今天以服务关怀、以人为本、利益导向、投资于人的全面发展为核心的人口和计划生育活动,是与现在和未来的社会经济发展和人口形势相适应的,是计划生育活动在新的历史背景下的继续,是人口和计划生育手段和内容的延伸和拓展。坚持唯物史观,以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策的演进和实施,在这个问题上不能搞时空穿越,要尊重历史。从结果与事实上看,没有计划生育当时的作为,也就不可能有今天的人口控制成果。

  中国人口发展道路与计划生育政策息息相关

  中国特色的人口发展历程的最大特点表现为“急”:急切地要达成控制人口数量的愿望,急速地改变群众的生育行为(不是生育意愿),急快地实现家庭想要多生到必须少生的转变;宏观效果上,急速地完成了人口转变,急速地跨入了低生育水平阶段,急速地控制住了人口的增量和增速。

  完成了人口转变。首先,死亡率超前于出生率率先下降并持续稳定在低水平。1949年人口死亡率高达20‰,到1950年代末就降至10‰,在经历了“三年困难”时期的反弹以后,又继续下降,1970年代中期降至6‰~7‰的低水平并且一直持续至今。人口出生率在1970年代中期以前一直维持30‰以上的高水平(“三年困难”时期除外),由于出生率滞后于死亡率下降,人口自然增长率高达20‰以上(1963年创造了33.33‰的历史最高纪录),引爆了“婴儿爆炸”,总人口出现了每5年净增加1亿人的情形。其次,由于计划生育政策迅速奏效,1970年代中期之后出生率开始迅速下落,特别是经历了1980~1990年代的惯性反弹之后,出生率进入了稳定持续的下降通道,1990年跌破20‰,1999年跌至15‰以下,2002年以来一直小幅徘徊在12‰上下。与死亡率抵消,人口自然增长率1990年降至15‰以下,1998年落到10‰以下,近年来一直稳定在4‰~5‰。最终,实现了人口再生产类型从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变,跨入了现代人口再生产类型的阶段。完成这一过程,我国仅用了约40年时间,而西方发达国家普遍需要百年左右甚至更长时间。

  实现了稳定的低生育率水平。1950年代和1960年代,中国的总和生育率水平一直高居6以上(“三年困难”时期除外),比当时的世界平均水平还多1个孩子。1971年在全国开始全面推行计划生育时,总和生育率为5.8。以总和生育率达到并低于更替水平2.1为低生育率水平标准,中国在1990年代初期就已经迅速步入了低生育水平时代,至今已经持续保持了约20年的低生育率水平。目前的生育率水平与发达国家基本一致,甚至低于发达国家水平。虽然同一时点不同数据来源(人口普查、1%人口抽样调查、年度人口变动抽样调查、人口计生统计、大型研究调查等)的总和生育率不尽相同,学术界也对中国生育率水平争论不休,但是,争执的焦点是生育率水平到底有多低,而对于生育率水平低于更替水平的判断是一致的。中国只用了短短20年时间使生育率水平从6降至2,而英国、法国等西欧国家的生育率水平从5降到2的时间平均约75年,中国之“快”可窥一斑。

  人口增量和增速得到有效控制。计划生育基本国策在1982年被写入中共“十二大”报告,“控制人口数量,提高人口素质”是计划生育基本国策的核心。提高人口素质是人类永恒的命题,而控制人口数量是有终点的。根据中国人口发展的实际运行轨迹,一方面,人口的增量和增速已经得到了有效控制,比较不同时代的出生人口规模,总趋势是,人口总量不断扩大,但是出生人口数量的代际变化越来越少;另一方面,计划生育政策实施以来,在改革开放经济社会发展和人们生产生活方式改变的综合作用下,中国少生了4亿多人口。目前,中国人口正在以年增量递减的方式继续增加,预计2030年前达到峰值,之后,总人口规模开始缩减。

  高生育率水平和低生育率水平都是一把双刃剑

  高生育率水平和低生育率水平,二者所适应的,是指人口自身变动规律以及人口增长与社会经济可持续发展的不同关系而言的。这就涉及到了人口长期均衡发展的问题。人口长期均衡发展是人口发展的客观规律,高生育率水平的人口均衡以高出生、低死亡、高增长为基本特征,结果是人口规模的持续扩大,进而造成对经济社会和资源环境系统的巨大压力。新中国成立初期的30~40年就是典型例证,那时的人口年龄结构为年轻型和成年型,少年儿童人口和劳动力年龄人口居多,人口增长旺盛。当人口转变完成,人口进入低生育水平阶段,人口发展步入后人口转变时期,人口数量变化呈现为低出生、低死亡和低增长的低位均衡态,但是,人口年龄结构为典型的老年型,人口老龄化成为社会常态而难以逆转,表现为人口快速老龄化,老年人口规模扩大,少年儿童人口和劳动力人口规模缩减。如果维持最低低生育率水平(总和生育率≤1.5)时间过长,总人口将陷入长期负增长形态,人口再生产能力受损,需要大量迁移人口才能维持人口活力。

  前述中国已经经历了20年的低生育率水平,按照人口自身发展的规律性,低生育率水平必然引起人口结构、素质、分布与流动迁移等要素一系列的改变,各种人口现象纷繁呈现,意味着中国将在人口规模依然庞大的基础上,迎来人口数量、素质、结构、分布和流动迁移等问题全面集中爆发的时期,人口发展呈现前所未有的复杂局面。

  人口规模继续膨胀。尽管已经持续了20年的低生育水平,总人口数量还将惯性增长至2030年前后,达到峰值14.6亿上下,比目前净增1.2亿。人口数量巨大始终是21世纪中国人口的首要问题,其他人口问题均以此为基础。

  人口老龄化趋势不可逆转。2011年末老年人口达到1.85亿人,比重为13.73%。根据联合国人口预测中方案推算(下同),老年人口将在2014年突破2亿,2025年达到3亿,2034年超越4亿,2050年达到4.4亿,老年人口占总人口比重从目前约1/7增至1/3,进入超级老龄社会。人口老龄化水平从10%提高到30%,中国仅用47年时间,与英国、法国和美国等西方工业化国家要用100年左右甚至更长的时间相比,除日本外,中国人口老龄化速度是人口大国发展史上前所未有的。

  劳动年龄人口规模达到峰值并趋于下降。2010年15~59岁劳动年龄人口规模达到峰值9.40亿,2011年劳动年龄人口比重出现下降趋势,预示了劳动力资源从逐年增加到开始减少的“拐点”已经出现,劳动力资源供给进入减少通道,预计,2025年降至9亿以下,2035年降到8亿,2050年只有6.8亿。

  出生人口性别比依然高位震荡。自1982年第三次全国人口普查发现出生人口性别比开始偏高以来,中国已经经历了近30年的出生人口性别比偏高且持续攀升的历程,从1982年107.17升至2004年121.20的历史最高纪录,使中国成为世界上出生性别结构失衡最为严重的国家。之后,出生人口性别比一直徘徊在120上下,居高不下。2009~2011年连续三年下降,跌落了2.78个点,但出生性别比严重偏高并未得到根本改变。

  人口城乡构成根本性转折。2011年居住城镇化水平达到51.27%,这是一个重大的历史转折,将对全国的经济社会发展产生重要影响。居住地城镇化水平是把占中国总人口1/6约2.3亿流动人口的绝大多数划入了城镇范畴。事实上,中国流动人口的八成以上是劳动年龄人口,八成以上来自农村,八成以上进入城镇。如果扣除流动人口,户籍人口城镇化水平只有35%~40%之间。流动人口的大部分除了工作地点从农村转到城镇以外,生活方式、户籍登记地、归属感等并没有根本实现城镇化,尤其是附着在户籍制度之上的教育、医疗、养老、住房、就业、收入分配等社会公共政策并没有城镇化,居住地城镇化充其量只是“半城镇化”,居住城镇化水平虚高了实际城镇化水平。

  生育率水平区域差异巨大。2010年香港、澳门和台湾的总和生育率均为1.0,而上海、北京等大城市的户籍人口总和生育率不足1.0,均为世界上最低的生育率水平;很多省会城市、计划单列市的总和生育率也在1.0~1.5之间,均属于最低低生育率水平范围。与此同时,不少农村和部分西部省区(尤其是少数民族地区)的生育率水平依然在更替水平以上。

  上述人口问题是我们已经预见到的,有些不可逆转,有些可以弱化。从决策的角度看,关键是计划生育政策必须随着经济社会形势和人口发展规律与时俱进,尽量减少人口问题的不利影响。稳定低生育水平的国家方略是正确的,但这个“低”一定要适度,低生育水平绝对不是越低越好,也不是维持的时间越长越好。现阶段,适度调整中国计划生育政策中关于家庭生育数量限制的时机已经成熟,正在考验政府的决策智慧。即便调整生育政策,也是在低生育水平范畴内调整,全国平均的政策性生育率水平不会超越更替水平。

  总体说来,计划生育政策实施40年来,扭转了总人口快速增长的趋势,引导人口进入长期均衡发展的轨道。在各类人口问题中,未来中国人口面对的最大的一对矛盾,就是人口总量依然庞大,继续对资源环境形成压力;伴随社会进入快速和严重老龄化,劳动力短缺的格局逐渐形成。而这一对矛盾的经济社会发展背景,是城镇化进程的加速,经济发展模式向工业化国家加速发展。考虑到原有人口规模是在以农业为主要经济基础上的低消耗的资源承载,城镇化将会加大人均资源占用,人口数量增长和结构变动将会改变社会经济发展的基础。保持人口与社会经济长期均衡发展,无疑是未来计划生育政策的主要方向。

  (作者为南开大学人口与发展研究所教授、博导、南开大学老龄发展战略研究中心主任)

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  基层计生干部的困惑与心声调查2012-7-30 14:47:58
  来源:人民论坛(总第371期) 作者:王 涤 顾宝昌

  面对新经济形态下居民与农民复杂的身份变化,城乡二元的生育政策越来越陷入困窘,计划生育工作越发步履艰难、陷入被动。现行的生育政策给群众家庭和基层计划生育干部的工作都带来明显的负面影响。

  近年来,中国的人口老龄化、低生育水平等问题,从学术领域走向社会,引发世人关注;有关我国生育政策调整的讨论也发自多方,呼声很高。值得注意的是,在这些讨论和争论中鲜见来自基层第一线计生干部的声音。然而,无论怎样判断人口形势、怎样决断生育政策、怎样要求计划生育工作,最终都要依靠处于第一线的基层计划生育干部去贯彻执行、操作实施。正是为了更深入地了解他们对这些问题的真实想法和工作实际,我们开展了基层计划生育工作的调查研究。①

  面向基层计划生育干部的专题性调查研究

  这次在基层计生干部中的调研于2009年7月在江苏省、浙江省、上海市和广东省的县、乡基层展开。调查结果反映了中国计划生育工作的基层现状。调查中显示出的众多问题,不仅是三省一市工作中遇到的个性问题,更多的是我国计划生育管理在社会经济新形势下的共性问题。

  该调查包括问卷调查和实地访谈两部分。问卷调查的对象为县(市、区)、乡镇(街道)两级人口和计划生育工作的领导与干部,以及政府中的部分县(市、区)人口计生工作的分管领导,共回收调查问卷2028份。其中来自县(市区)的调查问卷1001份,占49.4%,来自乡镇(街道)的问卷1027份,占50.6%。参与问卷调查的基层干部年龄在30~50岁之间的占79%,其中86%的人为大专以上文化水平,76.5%的人在人口计生部门累计工作超过5年。实地访谈中,共召开座谈会53次,参加座谈会人员493人。其中县(市、区)人口和计划生育局工作人员254人、乡镇(街道)计划生育专职干部173人、各县(市、区)政府职能部门人员57人、计生老干部9人;男性275人,女性218人;平均年龄为43.23岁。在实地调查中,课题组还利用座谈会发放了一份小问卷,集中了座谈会提纲中的10个主要问题,在每次座谈会结束前当堂发放,现场回收。从这份小问卷的统计结果可以大体得到调查对象对座谈会一些重要议题的基本认识与看法的归类数据。

  江浙沪粤三省一市都是我国改革开放后先行发展、经济较发达的区域,其计划生育工作也都处于全国的领先与先进地位。从实地访谈和问卷调查中我们可以看到,当前人口和计划生育工作正面临着一个市场经济背景下的转型社会,新情况、新问题带来工作中的新局面、新挑战,虽然其中有部分是区域性的个性问题,但绝大部分还是全国人口计划生育工作在新形势下面临的共性问题,值得关注。

  现行计划生育管理落后于改革开放后的社会经济发展

  城乡分体的传统管理模式,已无法应对日新月异的社会变化。面对新经济形态下居民与农民复杂的身份变化,城乡二元的生育政策越来越陷入困窘,计划生育工作中越发步履艰难、陷入被动。

  经济发展带来社会的全面变化。其中,最主要的变化就是人们的“户籍地、居住地、从事职业”相分离。浙江等地的调查反映,人口的迁移流动与城市化进程,有时使目前的城镇居民与农村居民的身份“已经很难区分与认定”,许多人的农与非农的身份实际上是模糊的。许多农村人口已经不在农村居住,农村的劳动力已不再全部是农业职业者,他们中有的或者经商或者办企业,或者做小生意或者给人打工,从事着各行各业、各种各样的非农职业,与此同时,也有不少人虽然因为各种原因,户口已经迁入城市,但是又回到了农村,居住在农村,干着农活。有很多原因使得现在的计划生育工作者在落实各项政策时,很难确定谁在农村,谁是非农人口,出现了“户在人不在、人在户不在、人不在户也不在”等多种现象(浙江),甚至“一般的镇里都已经没有农村户口”(上海)。社会经济的发展带来人口经济活动的变化,进而形成与传统经济背景下完全不同的人口现象。因此,在计划生育工作的实施中,长期以来的“城乡二元的生育政策已经失去操作和实施的基础”(广东)。

  人口进入低生育水平,人口问题出现新关注点。调查发现,三省一市的人口都已经进入低生育水平,甚至进入了人口负增长。江苏某地干部反映,当地“每年出生5000人左右,死亡都在7000人以上,近七八年都是这个情况”。上海市的户籍人口从1993年开始就进入了人口负增长,即便是在上海市农业人口最多的松江县,当地的干部反映,“实行计划生育40年,1995年开始负增长,目前保持零增长。”在城市,双方独生子女家庭的生育率很低,许多符合条件的双独夫妇没有生育第二胎。在农村,尤其是一些经济比较发达的农村,不少可以生育第二个孩子的家庭放弃二胎生育指标。基层干部反映,近几年违法生育的主要现象有:一是早婚生育现象增多,做一孩的计生工作群众不认可。二是二胎违反政策生育,目前有一部分40岁左右的夫妇生育二孩意愿比较强烈,他们的生育年龄很快就会过去,急于实现生二孩的生育意愿。三是富人超生。四是现在婚姻复杂,再婚家庭因各种原因想再生育。五是部分流动人口超生。但是,无论哪种情况,三胎及以上的违法生育已是极少数,城市几乎没有,农村也是极少数。在广东的农村,还可以看到不少比较强劲的生男孩的意愿,但基层计生干部反映,广东省的部分群众只是想要男孩,生育多胎的意愿已经极其淡薄。

  调查还发现,除了人们经常提到的人口老龄化、出生人口性别比偏高、人口城市化、人口环境可持续发展等问题以外,近年来的人口低生育率变动已经影响到人口的教育、就业、劳动力供给、婚配、健康、社会保障等方面的一系列社会经济问题。江苏的计生工作者反映,“农村的孩子在减少,村里已没有小学,大部分的镇已经没有中学”。浙江的计生工作者反映, 随着大量的流动人口的涌入,不少地方出现“外来人口超过本地人口”的局面。广东的计生工作者反映,当地人口增长快“是由于年轻劳动力的大量涌入”所致。不可否认的是,这些新的人口问题的出现是与中国生育率的快速下降直接相关的,是生育率快速下降后的人口学后果和社会学经济学后果。

  经济社会发展带来生育观念变化,群众的生育意愿已经下降。在座谈会上,基层计生专职干部反映,年轻人生育观念发生变化,尤其是80后,其生育意愿有明显的变化。在对浙江的调查中我们了解到,“80后的二孩生育意愿比70后要低,90后的二孩生育意愿比80后更低”。父母生育观念对他们的影响在减弱。90后的孩子让他们生育第二个孩子很难。江苏某地反映,“群众本来生育意愿就不高,符合政策生育二孩的有四分之三不生”。广东的情况是,“现在群众生育观念变了,生二个就够了。”上海的调查中则有人反映,“影响上海人口规模的已不是人口出生而是人口迁入”。调查发现,现在申批二胎对象中35岁以下的夫妇大多数是因为听父母要求而再生育的,自己要再生育的很少。


  现行生育政策已不合时宜

  现行的生育政策给群众家庭和基层计划生育干部的工作都带来明显的负面影响。中国的计划生育工作是否需要转型?如何转?基层计划生育干部在反思,也在等待上级意见之中。

  僵化教条的生育政策面对日新月异的社会现实表现出很多不合时宜。问卷调查显示,大多数(91.2%)的基层计生干部不同程度地认为现行生育政策存在问题。这些问题包括:现行生育政策中生育一孩规定给家庭健康发展带来巨大风险(56.2%);让家庭只生一个孩子不合乎基本人情(44.2%);对不同家庭的生育权利的限定不同违背社会公平(42.6%);促使一些农村家庭二胎性别选择,推动出生性别比升高(37.5%),在城乡户籍一体化改革环境下越来越难以操作(36.2%)。

楼主泄常停 时间:2012-08-03 11:56:59
  在座谈中,江苏干部认为,“生育政策不适时宜,缺乏合理性与合适性”;广东计生干部反映,“现在双独都有不肯生的了,单独也不会有很大生育意愿”。浙江计生干部反映,“生育一孩的规定给独生子女家庭带来巨大风险”,上海干部则表示,“适当调整生育政策可以解决很多问题”。

  对于现行生育政策是否应该放宽的问题,大多数(83.0%)的基层计生干部“赞成生育政策马上放宽”。他们赞成的理由是:生育权是群众的基本权利,计划生育应该还权于民(32.9%);中国已进入低生育水平,长期低生育率不利于人口发展,应该及时调整(45.0%);群众生育观念已经转变,生育政策放宽不会出现人口出生大波动(46.6%);生育政策合情合理有利于提高计生工作形象(20.5%);计划生育是计划经济时代产生,现在是市场经济,应该适应时代有所变化(16.3%)。

  现行生育政策与计划生育考核的双重压力把基层计划生育工作带入困境。问卷调查显示,《人口和计划生育法》出台后,有超过半数的基层计划生育干部觉得“推动了计划生育管理的依法行政能力和依法管理水平的提高”(52.0%);但有31.0%的人认为“在对群众生育管理上,有了大法,倒没了办法,计生工作越来越难”;还有21.0%的人觉得《人口计生法》“束缚了干部管理计划生育工作的手脚,客观上减弱了计生工作力度”。这表明,基层干部在对《人口计生法》的作用给予正面肯定的同时,也有相当一部分基层干部流露出失去了计划生育传统管理办法后,计生工作越来越难做的困窘心态。

  关于对人口和计划生育目标管理责任制的看法,有近半数的基层计划生育干部认为这项制度“虽然发挥了重要作用,但问题也很多”(45.8%)和“发挥了重要作用,要继续坚持”(45.0%)。这表明基层计生干部对目标管理的矛盾心态。虽然计生目标管理责任制暴露的问题很多,但又不愿放弃。目标考核的问题在各个地区具有很大的普遍性。

  在座谈中,对于目前计划生育工作的任务,江苏的干部反映,“工作要求不断增大,工作重点越来越不明白”;上海的干部反映,计划生育的“工作范围无限拓展,计生部门像是万能”,“像第二个社保局、第二个民政局”。广东的干部感到,“工作范围越来越宽,而根本任务越来越模糊”。浙江的干部反映,计划生育工作中推行的利益导向措施“游离于全社会的社会保障和惠民政策之外”,越来越难以实施。但另一方面,来自工作考核的压力却越来越大。广东的干部反映,“计划生育的考核层次多、细节繁、时间长、指标高,牵涉大量的工作时间和精力”,“‘一票否决’成了‘一个否决’,整天提心吊胆”。浙江的干部反映,“大量精力应付考核,失去可以抓工作的时间”。上海的干部反映,对于超生,出现“取证难、送达难、执行难”。

  难以落实的生育政策要求和不近情理的计划生育工作考核制度,特别是“一票否决”的计划生育管理目标责任制给基层工作带来了多重工作压力,这些是造成基层计划生育工作中出现强迫命令的真正根源。计划生育现在的管理模式与决策层在计划生育工作中提出的许多要求是矛盾相悖的,计划生育工作的“七不准”和计划生育执法的高要求与实际工作中目标考核责任制,特别是“一票否决”制度不相匹配。遇到难题,出现强迫命令,受伤害的是群众,受批评处罚的是基层,但究其根源,这一切都源于刻板的生育政策与僵化的管理模式和不合情理的考核制度。

  基层计划生育干部对计生工作改革的呼声高涨

  问卷调查显示,基层的计划生育干部急切地盼望计划生育制度的改革,认为现行生育政策需要调整,并认为越早越好,希望生育政策调整的步子更大、更坚决。(见表1、表2)



  表1 基层计生干部对生育政策是否需要放宽的认识(%)



  表2 基层计生干部对生育政策何时放开最合适的认识(%)

  注:本问卷调查于2009年进行

  各地大多数(74%)的基层计划生育干部明确表示“现行的生育政策需要放宽”。有64.7%的基层干部认为,“马上就开始调整最为合适”,可见他们调整生育政策的心情何其迫切。关于生育政策调整的方案,有38.1%的基层干部赞同“两步走:先不分城乡允许父母一方是独生子女的家庭生2个孩子;若干年后,普遍实行每个家庭允许生2个孩子政策”的方案。有33.9%的基层干部赞同,“立刻不分城乡普遍允许一个家庭生育2个孩子,且无生育间隔要求”的方案。也有20.6%的基层干部表示,“立刻不分城乡普遍允许一个家庭生育2个孩子,但有3~4年生育间隔要求”的方案为好。但在各地的座谈中,基层干部纷纷表示更赞成“一步到位”的生育政策调整方案。基层干部中表现出如此强烈的调整生育政策的愿望是我们在调查前所没有预料到的,这对我们是一个很大的触动。我们也是在调查实践中不断提高认识,逐渐接近真理和走向现实的。

  国家计生委早在1995年就提出,计划生育工作必须实现工作思路和工作方法的“两个转变”。16年过去了,我国的人口形势进一步进入了低生育率的时代,我国的社会经济发生了前所未有的变化,但对于人口形势的判断和生育政策的调整仍然争论不休,计划生育工作的转型仍然步履艰难。人口与计划生育工作的任何变革都要靠基层计生干部去落实,任何忽略他们感受的政策措施,在其落实过程中都将遭致极大的困难、甚至是挫折。因此,在人口与计划生育工作的变革之际,倾听来自基层的心声一定会给我们带来耳目一新的启示。

  (作者分别为杭州师范大学人口研究所所长、教授,中国人民大学人口与发展研究中心教授)

楼主泄常停 时间:2012-08-03 11:59:28
  中国计划生育政策路向何方2012-7-30 14:46:03 来源:人民论坛(总第371期) 作者:解 韬

  毫无疑问,中国计划生育的历史功绩巨大,如控制了人口的盲目无序增长,减少了成年人就业压力。但人口加速老龄化、劳动力人口减少、性别比失调等问题都与“一胎化”相关。是否继续实行计划生育,有必要反思计划生育政策出台的背景、计划生育的功绩及后果、计划生育政策未来应该如何调整等问题。

  2010年第六次全国人口普查结果显示,总和生育率和人口增长速度再次低于人们的预期,关于当前计划生育政策是否调整的讨论重新引起社会关注,社会各界对于放宽生育二胎的呼声也越来越高。是否继续实行计划生育,有必要反思计划生育政策出台的背景、计划生育的功绩及后果、今后的计划生育政策应该如何调整等等,旨在希望在未来人口政策制定方面少走点弯路。

  “一胎化”政策缘起

  众所周知,中国从严的计划生育政策开始于20世纪80年代。1980年9月25日,中共中央发出《关于控制中国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,号召只生育一个孩子,自此,“一胎化”成为中国的一项基本国策。当然,这里的“一胎化”是加引号的,实际上只有在城镇才实行较为严格的独生子女政策,大多数农村地区要生第二胎经过批准可以生育。近年来,虽然生育政策的“口子”在放松,比如全国范围内双独都可以生二胎,大多数农村地区第一胎为女孩可以生育二胎以及其他各种生育二胎的规定,但基本的从严政策没有改变。为什么会产生“一胎化”政策?笔者认为有如下几个原因:

  其一是简单地把人口问题和计划生育问题看成只是数量问题。第二次世界大战以后,世界主要发达国家进入人口低出生率、低死亡率、低自然增长率的“三低”现代人口再生产类型。与此同时,学术界的关注点也从人口数量转向人口结构,尤其是人口年龄结构的变化。早在1948年,法国人口学家索维即发表了《西欧人口老龄化的社会经济后果》的研究成果,1956年联合国人口司出版了《人口老龄化及其社会经济影响》一书,开始研究人口老龄化的决定因素及人口老龄化对社会经济造成的影响。人口老龄化的决定因素之一即是出生率的下降。虽然中国当时还处在人口增长比较快的阶段,但1980年中国总和生育率即下降到了2.4,人口过快增长的势头已经得到初步遏制,人口增长起主要作用的是惯性增长。如果当时的政策制定者从发达国家的实践中得到某些启发,在制定生育政策时能够考虑到人口数量和人口结构的关系,在其中找到某个平衡点,对人口长期均衡发展的负面影响可能要小得多。

  其二是简单地用自然科学的方法研究人口问题。当时参与政策制定的主要是从事系统工程的专家,按照邓小平“三步走”战略,利用数学模型预测中国到20世纪末的人口总数并将指标分解到各个省,各个省据此再制定相应具体执行的指标。这种以纯自然科学方法得出的结论,往往是不符合社会实际的,更谈不上尊重老百姓的生活状况。实践证明,人口问题本质上是社会问题,并不是能够用一套模型就可以解决的。

  其三是政策制定过程中的民主性不够。当时的政策制定是在短时间内由少数科学家制定出来的。广大人民群众对决策过程并不知情。对于一个关系到几亿育龄夫妇切身利益,关系到国家长远发展的如此重要的生育政策,其决策基本上是在内部进行的。既没有在媒体上开展关于计划生育政策的讨论,也没有在行业内部广泛征求专家的意见。今天看来,当初数月作出的决策,却用了三十余年的实践和学术论证来调整,而且至今未果,其中的经验教训的确很深刻。

  计划生育政策的成绩及后果

  中国计划生育政策的历史功绩主要在三个方面:一是经过三十年的计划生育工作,中国的人口增长速度持续减缓,控制人口的目标已经基本实现;二是有效缓解了人口增长对经济社会资源环境的压力,为中国经济增长创造了较长的“人口红利”期。有研究显示,从1980年到2000年的二十年中,受惠于“计划生育红利”和“教育投资红利”,中国不仅GDP增长了5.4倍,而且总人力资本存量翻了一番,形成了21世纪国际竞争中最重要的战略资产;三是使中国占世界人口比重逐渐下降。1980年,中国占世界人口的22.08%,2000年占世界人口的20.84%,二十年来总共下降了1.24个百分点。据预测,到2050年,中国人口将从占世界人口的五分之一下降到七分之一,这是中国计划生育政策对世界人口所做的贡献。

  但中国从严的计划生育政策造成的负面影响也是客观存在的。中国的人口老龄化与计划生育政策密切相关。人口老龄化的原因有“顶部老龄化”和“底部老龄化”。“顶部老龄化”即人口寿命的延长导致的老年人口比例上升的过程。“底部老龄化”即少儿人口绝对数减少,导致老年人口相对数上升的过程,这与计划生育政策直接相关。自1978年以来,中国人口死亡率变化十分缓慢,而出生率持续下降,造成少儿人口数量减少,老年人口数量和比例相对扩大。中国人口老龄化不是经济发展到一定程度的结果,而是人为压低生育率的结果。

  虽然目前及今后二十年的老年人口是过去高出生率的产物,无论是否实行计划生育这部分人都会进入老龄,但政府推行的强制性计划生育政策在很短时间内加快了人口老龄化的进程并带来了养老的巨大压力,这是不争的事实。

  中国人口将在2033年左右实现零增长,进入负增长阶段。一些学者担忧的人口快速减少、劳动力供给不足、消费市场低迷、国际竞争力减弱等与长期低生育水平相联系的现象也将会出现,并且也将形成惯性,难以在短期内扭转,可能会使国家经济陷入长期低迷状态。

楼主泄常停 时间:2012-08-03 12:00:25
  中国计划生育政策如何调整

  生育政策不仅影响着一个国家或地区的人口数量,而且影响到人口的年龄结构、性别结构、家庭结构、劳动力资源以及经济与社会发展的方方面面。关于计划生育政策的讨论,目前主要存在两种意见。

  一是继续坚持现行政策,稳定低生育水平;持这种意见的主要是计生委系统的政府官员和部分学者;他们认为应该继续“一胎化”的计划生育政策,因为中国所面临的问题是人口数量过大。他们中的部分人甚至主张中国人口应该减少到3亿左右,认为这样中国就可以赶上美国了。

  二是主张适时调整现行计划生育政策。持这种意见的主要是学者。他们认为,中国人口在20世纪末就已经下降到很低的水平。在生育率已经接近极低水平的时候,处罚“超生”家庭与人口的正常发展是矛盾的。再过几年国家必须采取鼓励生育和保护儿童的社会福利政策才可能阻止生育率的继续下降。

  笔者赞同第二种观点,认为应该从现在起着手调整生育政策。首先,我们应该实现三十余年前的承诺。1980年9月党中央《公开信》明确提出:“到三十年以后,目前特别紧张的人口增长问题可以缓和,也就可以采取不同的人口政策了”。2010年是全面深入执行计划生育政策三十周年,是兑现当年承诺的时候了。其次,更重要的是,中国近三十年一直实行的是严格限制人口增殖的政策并且从1991年开始进入低生育水平时期。这种政策的后果意味着劳动力的减少和国家竞争力的下降。目前是应该开始调整生育政策了。再次,从各种生育意愿调查和国家二胎试点结果来看,绝大多数人的生育意愿是生育两个孩子,放开两胎生育符合绝大多数人的意愿和利益,而绝大多数人的意愿和利益与国家利益、社会利益是一致的。如何调整?笔者认为如下几点值得思考:

  一是综合考量计划生育的社会经济影响应该是未来中国计划生育政策出台的出发点。历史来看,“一胎化”的生育政策是从人口数量控制的角度制定出来的,没有充分论证该政策对人口结构的影响和国民的接纳程度。今后计划生育政策的调整应该综合考虑人口数量和质量、结构之间的平衡并且找到人口发展与社会经济发展相协调的平衡点。

  二是计划生育是重大的民生工程,如何使计划生育工作更加符合民意,实行计划生育的家庭得到实惠,是未来计划生育政策必须考虑的内容之一。国家计划生育行政部门应该从以行政管理为主向提供服务为主转变,建立一支自上而下的垂直型计划生育服务职业队伍,为广大育龄夫妇提供专业的、可行的、便捷的生殖健康服务,提高出生人口素质。

  三是政府出台的其他社会政策必须与计划生育政策相配套,否则计划生育政策的效应将会大打折扣。中国的计划生育工作开始从控制人口增长向稳定低生育水平、提高人口素质、优化人口结构、促进人口的合理分布和促进人口安全等方面转变。具体涉及出生、扶育、教育、流动、迁移、婚姻、就业、医疗、养老、福利、伤残、死亡等各个环节。这些方面的配套政策对于统筹解决人口问题,促进计划生育的开展和人口的均衡发展具有重要意义。

  (作者为广东省社会科学院人口学研究员、教授)
楼主泄常停 时间:2012-08-03 12:02:20
  生育率下降与计划生育政策的作用思考2012-7-30 14:37:09 来源:人民论坛(总第371期) 作者:王桂新

  由于计划生育政策的长期实施,使我国人口转变超越经济发展阶段而率先实现,成为最早发生和完成人口转变的发展中国家,为发展中国家实现人口转变提供了新的经验。但与此同时,超越经济发展阶段的人口转变,也加速了我国少子老龄化发展,造成了严重的“未富先老”等诸多人口社会经济问题。

  从1950年代末期开始在上海等一些大城市宣传计划生育,至今已经半个多世纪;从1971年国务院转批《关于做好计划生育工作的报告》并把控制人口增长纳入国民经济发展计划,已经40多年;即使从1982年把计划生育政策确定为基本国策,也已经30年了。而且,“十二五”期间也明确提出我国仍将坚持现行计划生育政策,继续维持“低生育率水平”。尽管如此,在经济社会发生重大转型、少子老龄化等人口矛盾日将严峻的新形势下,重新审视和评估这项作为基本国策、实施时间如此之长且事关中华民族生存与发展的计划生育政策仍是非常必要的。

  经济社会发展与生育率下降: 发达国家的事实

  生育率下降与人口转变是人口发展过程中的一种重要现象。所谓人口转变,乃指人口由传统社会高出生、高死亡、低增长状态,经历高出生、低死亡、高增长状态之后,向现代社会低出生、低死亡、低增长状态的转变过程。人口转变由死亡转变和生育转变组成。其中,生育转变,即生育率的下降是人口转变的核心,在人口转变过程中发挥着主导性作用。

  考察和研究发现,人口转变率先发生在发达国家。在第二次世界大战之前,人口转变还只局限于欧洲地区。作为人口转变核心的生育转变,首先发生于西欧的法国,然后依次出现在西北欧、澳州、北美、东南欧等地区。大致到1930年代中期,欧美地区(或文化圈)的大部分发达国家已经基本完成了人口由高出生率向低出生率的转变。此后,人口转变又进一步向日本、韩国、新加坡及港台等东亚国家或地区扩散,并先后在这些国家或地区逐次实现。目前,这些东亚国家或地区的总和生育率都已下降到1.3左右甚至1以下的低水平。

  为什么会发生人口转变特别是生育转变?学者们对此给出了多角度的分析和解释。如芝加哥学派认为,产业革命带来经济发展和收入水平的提高,使养育子女的相对成本上升,为了保证子女质量只能减少生育子女数,由此带来生育率的下降;新家政学把妇女的生育行为与劳动力市场联系起来,妇女为了参与就业竞争而减少生育。特别是卡尔德研究指出,女性教育和地位的提高,有利于减少生育子女数。而且妇女受教育年数越多,生育子女数越少;诺特斯坦的现代化理论则认为是现代化带来了生育水平的下降。尽管还有其他解释,但主流观点基本上都是认为,以生育转变为核心的人口转变与经济社会发展密切相关,是经济社会的发展促进了生育率的下降和人口转变的实现。

  生育率下降与计划生育政策的作用:我国的实践

  由于我国还是一个发展中国家,根据发达国家与发展中国家的经验,我国目前经济社会发展水平之下的人口发展还不应该完成人口转变。但事实上我国却早已完成人口转变,目前总和生育率已下降到1.5左右、几乎与日本总和生育率相近的低水平。显然,我国生育率的下降和人口转变的实现,还受其他因素的影响。实践已经说明,人口转变并非仅如欧美、日本等发达国家经验所看到的那样,单纯表现为经济高度发展的产物,实施有效的计划生育及人口出生控制政策,即使在低发展水平条件下也可以发生和实现生育率下降和人口转变。

  回顾我国实行计划生育政策的历史,我国从1950年代末期即开始在上海等一些大城市宣传计划生育,1960年代开始提倡计划生育。在这一阶段,我国对计划生育还只是宣传和提倡,尚未作为国家政策实施,所以到1970年我国总和生育率还高达5.8。自此以后开始全面实行“晚(婚)、稀(生育间隔)、少(子女数)”的计划生育政策,加之推广普及避孕节育药具和技术,由此造成总和生育率迅速下降,到1979年已下降到2.75。在这10年期间,经济发展基本上还是延续“文化大革命”以来的停滞不前态势,所以在此期间我国生育率的显著下降与实行计划生育政策关系重大,因此,这一时期也被称为计划生育政策发挥作用的“黄金十年”。